关于地方政府循环经济法治建设的几点思考
梁光晨
(中共成都市委党校，四川　成都610081)
（原文刊载于《江西行政学院学报》2004年第5期）

    发展循环经济是一项全新的事业,急需建立生态环境保护的法律、法规体系、制定出台针对性、可操作性强的生态保护与建设的地方性法规。地方立法是推进生态型城市建设的重要保障,也是实施可持续发展战略的关键一环。
    从发达国家发展历程来看,德国、日本、英国、美国等很多国家都在大力发展循环经济。德国、日本等国家颁布实施了《循环经济促进法》等多部循环经济方面的法律,正在依法建立环境友好型社会。国内一些地方,也已着手循环经济方面的立法。这就需要我们积极借鉴国内外先进的发展经验,着眼于可持续发展,按照污染防治与生态保护并重方针,抓紧制定生态建设、环境保护、清洁生产等涉及发展循环经济等方面的地方性法规和政府规章。
一、我国地方政府循环经济法制建设的现状 
    1.在从经济和社会发展方面看:我国良好的生态环境已经成为十分短缺的生活要素和生产要素。我国环境污染已经达到了十分严重的程度。全国城市有66.7%缺水大气中二氧化硫排放量超标,农田化肥农药污染,重金属污染,土地荒漠化,各种持久性有机污染等现象也日益严重。从生活的生态环境质量来看,这种发展趋势与我们追求的经济增长目标是相悖的。据世界银行测算,20世纪90年代中期,我国每年仅空气和水污染带来的损失占GPB的比重就达8%以上。这说明,我们的经济增长在某程度上是以生态环境成本为代价的。
    国内外的实践已经表明,当经济增长达到一定阶段时,对生态环境的免费使用必然达到极限。这是自然循环过程极限和作为自然组成部分的人类生理极限所决定的。人类在继续发展,客观上要求我们转换经济增长方式,用新的模式发展经济要求我们减少对自然资源的消耗,并对被过度使用的生态环境进行补偿。循环经济就是在这样一种背景下产生的。
    2.从宏观法治环境方面看:由于我国循环经济法律体系不健全,法律制度不完善,从而给我国循环经济法治建设带来了一些困难和障碍。具体表现为:在单个企业的循环经济立法方面,1989年的《环境保护法》、1995年的《固体废物污染环境防治法》和2002年的《清洁生产促进法》,借鉴和总结了国内外污染防治、资源综合利用、废弃物回收利用、循环经济发展的经验,为企业层次上的循环经济的发展提供了一些法律解决机制。但关于废弃条件的设置、强制回收和回用名录的建立、回收和回用率的确定、经济刺激机制的系统化和可操作化、工艺标准及技术性规范的设立、循环信息的公开等问题,还有待进一步的立法规制。在区域乃至全社会层次上的循环经济立法方面,1989年的《环境保护法》缺乏专门的规定。虽然1995年的《固体废物污染环境防治法》第3条规定了固体废物和减量化、资源化和无害化原则,第17和第18条分别规定了包装物和农用薄膜的回收利用问题,但在其他农业废物的循环利用方面,在行业内和跨行业的固体废物综合利用方面,如生产者把中介组织回收来的废旧电子产品委托给专业公司拆解回用的问题,缺乏相应的法律规定。1996年的《水污染防治法》缺少关于缺水城市的中水回用规定。2002年的《清洁生产促进法》第9条、第10条、第13条、第16条、第35条,虽然规定了企业间和区域内的废物综合利用问题,但这些规定基本上是围绕企业的清洁生产而展开的。所以其附带的面上循环经济效果只是辅且性的和不系统的。例如,行政区域的循环经济建设问题和生态工业园区的建设问题,工业、农业和第三产业间的物质的良性循环和能量的梯级利用问题,该法缺乏规定,有必要制定专门的法律法规加以系统和明确化。此外,有些循环经济法律问题,如主要工业废弃物、农业废弃物、废包装、废塑料、废玻璃、废旧电子产品、建筑废物、厨余垃圾、废旧汽车及其配件等大宗废物的专业化循环利用问题,既属于企业层次上的问题,又属于区域乃至全社会层次上的问题。现行的《环境保护法》、《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》等法律和行政法规的规定零散且抽象,缺乏系统的解决机制,因此有必要采取专门立法和完善现有立法相结合的方式加以解决。
    3.我国地方政府循环经济法治建设中存在的主要问题是:一是缺少一条可持续发展的主线明确贯穿于地方环境保护法律体系中,满足不了加入WTO市场经济发展的要求,使得我国的环境保护从战略到行动存在着一定距离。二是在立法计划上,缺乏前瞻性和长远性,一些法规出台不久就得修改,而一些急需的法规项目又没列入。三是在立法质量上,滞后于形势发展的需要,已经不适应市场经济发展的要求。四是在立法内容上,重环境污染防治、轻生态保护和建设。五是在立法形式上,追求体系上的完整,对环境法律法规的规定作不必要的重复。六是在立法用语上,存在着立法用语不规范、不准确,容易产生歧义的问题。七是立法特色上,大部分如同国家环境法律的复制,缺乏地方特色。存在上述问题有各种原因,一是体制、制度上的原因二是思想观念及认识上的原因三是立法受经济发展水平的制约四是参与立法者对实际情况了解不够,缺乏应有的创新精神五是地方立法的渠道还不够通畅。
二、我国地方政府循环经济法治建设的对策
   1.明确循环经济法治建设的基本原则。 
   第一、持续性原则。
可持续发展战略就是关于全局性的、长远性的,有很强竞争力的决策。它的内涵是指生态的可持续发展、经济的可持续发展和社会的可持续发展,其中生态持续发展是基础,经济持续发展是条件的,社会持续发展是目的。发展是硬道理,但经济、社会的持续发展必须以良性生态平衡能力为基础,不能由于经济发展而威胁到人类自身的生存和发展。因此,在地方环境立法中,必须认清形势,在人口与经济快速增长的条件下,必须运用环境经济学原理,在经济、社会与环境、资源之间,寻求合理的动态平衡临界点,通过立法促进社会向经济繁荣、社会文明、环境优化、资源持续利用和生态良性循环的方向发展。
    第二、协调性原则。
    可持续发展系统是由人口、资源、环境、经济、社会等要素组成的协同系统。为使这个系统达到整体功能的最优,必须协调系统各要素之间的关系。单纯追求GDP的增长,不重视人与自然和谐相处,是违背可持续发展理念的,必须在协调性原则下加以解决。因此。在地方立法中必须体现人类与环境协调发展的思想,使人类与自然环境和谐相处,协调发展,协同演化。人类对环境的索取应与对环境的给予保持一种动态平衡。
    第三、资源价值原则。
    可持续发展思想要求树立新的资源观和价值观:整个环境都是资源,阳光、空气、水、土地、矿产等等,无论是直接进入还是间接进入人类社会生产活动的要素,实质上都是以不同形式满足人类社会生存发展的需要,而且都是有价值的商品。由于认识上的不足,目前仍有相当数量的国有自然资产被无价或低价使用,生产的外部不经济使自然资产在数量或质量上下降自然资产未得到有效配置,造成自然资产的闲置与浪费。为此,急需通过立法变自然资源无偿使用为有偿使用开展自然资源价格研究,实现自然资源市场化,促进资源的有效配置。
    第四、公众参与原则。
    目前公众参与环境管理主要以末端参与为主,即在发生了环境污染或生态破坏后的参与,HTTP/1.1 200 OK Server: Huadun-Server/3.0 Content-Length: 335 Content-type: text/html /> -->