福建省行业协会地方立法探讨

涂富秀

（本文刊载于《福建警察学院学报》2008年第3期）

　　摘　要: 福建省的行业协会在海峡西岸经济区建设中发挥着重要作用 ,但由于法制不健全、 政策不配套、管理体制滞后等原因 ,致使福建省行业协会功能发育不全,功能发挥不到位。因此 ,必须在明确性质的基础上 ,尽快制定地方法规 ,为行业协会的发展提供良好的制度保障。

　　关键词: 行业协会福建省立法保障

　　行业协会作为介于政府与企业之间的自律性组织 ,能够承担和完成政府及企业在发展市场经济中不能完成或不能高效完成的社会经济职能 ,成为市场经济体制内在的重要组成部分。发展行业协会 ,让行业协会充分发挥作用已经成为关系到政府职能转变、 市场经济体制完善和国际竞争力提升等事关全局的大事。福建省的行业协会近年来发展较快 ,在建设海峡西岸经济区的战略目标下 ,很好地起到了促进经济发展、 规范行业管理的作用。但由于还处于发展的初级阶段 ,同时缺乏必要的制度保障 ,使福建省行业协会的发展遇到制度性障碍。因此 ,当务之急是要将行业协会的管理、 组织纳入法制化和规范化的轨道 ,为行业协会的发展提供良好的外部法律环境。

　　一、 福建省行业协会发展存在的主要问题

　　(一)地方立法滞后

　　虽然行业协会存在和发展已经有二十多年了 ,但到目前为止我国还没有出台专门法律对行业协会的性质、 地位、 功能等进行全面规范。1998 年国务院颁布的 《社会团体登记管理条例》 是目前行业协会存在和开展活动的最主要依据。但该条例仅对行业协会的登记、 管辖、 监督管理等内容作出规定 ,对行业协会本身的法律地位、 组织机构、 运行机制等实体内容的规范处于缺失状态。在这种背景下 ,国务院一些部委出台了一些规范行业协会组织及其行为的规定。如国家经贸委 1997 年发布了 《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》,1999 年发布了 《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见(试行)》,2002 年又发布了 《关于加强行业协会规范管理和培育发展工作的通知》 ,2005 年中国银行业监督管理委员会颁布了 《银行业协会工作指引》,2007年国务院办公厅下发 《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》 。但以上规定基本不是关于权利义务的实体规范 ,而是意见性和指导性的规定 ,过于原则,操作性不强 ,已经不能适应经济建设和行业协会本身发展的需要。在国家立法滞后的情况下 ,福建省行业协会和全国各地的行业协会一样 ,一方面不能名正言顺地开展工作 ,另一方面自身建设无章可循[1 ]。为推动和规范行业协会的发展 ,2002 年福建省人民政府发布 《福建省人民政府关于促进行业协会改革与发展的指导意见》 (以下简称《福建省指导意见》 ) ,福建省人大也曾在 2003 年将行业协会立法列为地方性法规立法计划项目。当时 ,福建省政府法制办牵头组织 ,福建省人大财经委、 法工委、 省经济法规研究中心、 省改革开发办、 省民政厅、 省经贸委、 省工商局等部门参加 ,做了大量的调查研究和论证工作 ,2004 年 2 月起草了 《福建省促进行业协会发展条例(草案)》 。后因种种原因该立法项目中止。笔者在调研过程中发现 ,无论是企业还是行业协会都迫切希望能尽快出台地方法规 ,明确行业协会的法律地位和性质 ,使其发展有章可循 ,真正成为行业的代表 ,维护企业和行业利益。

　　(二)偏重管理忽视扶持

　　尽管有关行业协会的制度建设逐渐出现了鼓励行业协会发展 ,保护市场主体结社权等观念 ,但目前我国有关行业协会的政策法规大多强调国家本位和政府管制 ,以致于现行制度规范多侧重于加强政府对行业协会的限制和管理 ,而对行业协会的扶持和权利保障缺乏足够关注 ,使行业协会处于可有可无的境地。福建省已经出台的相关政策也侧重于管理 ,如 2007 年 3 月福建省人民政府制定的 《福建省人民政府办公厅关于进一步加强社会团体监督管理工作的意见》 ,仍强调管理本位。但我们欣喜地看到 ,福州市人民政府 2007 年 1 月制定的 《福州市人民政府关于促进行业协会改革与发展的实施意见》已经出现从管理向扶持发展转变的态势。

　　(三)政会不分

　　福建省相当一部分行业协会是随着政府机构改革和专业部门的撤销自上而下组建起来的①,与政府有着千丝万缕的关系 ,对政府的依赖性较强 ,偏重于政府助手的角色 ,在很大程度上是部门管理体制的延伸 ,缺乏独立性 ,因而其影响力主要靠政府的权威性来维持 ,习惯依靠政府行政命令开展工作。虽然早在 2002 年福建省曾下文明确要求政会分开 ,规定 “新设行业协会的办事机构不得与政府机关合署办公 ,政府工作人员不得担任领导职务”, “政府有关职能部门要在机构、 人事等方面与行业协会分离 ,行业协会秘书处不得与政府部门的工作机构合署办公。对已经兼任行业协会领导的政府现职工作人员要按照有关文件要求 ,退出行政职务或辞去行业协会领导职务。 ” 但 2007 年福建省经济社团联合会开展的福建省经济类社团工作情况调查结果显示②,政会不分仍然是福建省行业协会的重要特征: 125家行业协会中 ,在人事方面 ,会长由公务员兼任的有37 家 ,占 29. 6 % ,秘书长由公务员兼任的有 38 家 ,占 30. 4 %在办公场所方面 ,由政府提供办公场所的占可统计数的 21. 6 %在经费上 ,相当一部分行业协会特别是自上而下生成的行业协会是靠财政补贴生存。

　　(四)功能建设不到位我国尚未有专门的法律法规对行业协会的功能作出规定。国家经贸委 1997 年 《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》 和 1999 年 《关于加快培

育和发展工商领域协会的若干意见(试行)》 对行业协会的功能有一些具体规定。 《福建省指导意见》 将行业协会的主要功能概括为:行业服务、 行业自律、行业代表、 行业协调。实践中 ,福建省行业协会的功能在各个方面都有不同程度的发挥 ,福建省经济社团联合会的调查结果有力地证明了这一点(见表1) 。但由于福建省大多数行业协会是由政府牵头自上而下组建的 ,自下而上组建的行业协会不多 ,无论是政府还是行业协会本身基本上将行业协会的主要工作定位为协助政府进行行业管理 ,即使有服务的内容 ,也主要是提供业务培训、 信息服务等。虽然有一部分行业协会能够参与和行业利益相关的政府决策论证工作 ,但数量很少。此外 ,能够开展行业反倾销、 反垄断、 反补贴调查和申请政府采取保障措施的行业协会更是凤毛麟角。　　

　　(五)一业多会存在一定普遍性

　　虽然 《社会团体登记管理条例》 第 13 条规定 ,在同一行政区域内已有业务范围相同或相似的社会团体 , 登记管理机关不予批准筹备 《福建省指导意见》也明确提出了一业一会要求。但由于业务主管单位按管理范围和系统批准成立行业协会 , 受业务主管单位管理范围的限制 , 福建省行业协会重复设置和功能交叉的现象有一定普遍性。如在冶金行业 , 有福建省冶金企业管理协会、福建省冶金工业协会 在林业方面 , 有福建省竹业协会、福建省林产业工业协会、福建省木材行业协会 厦门市在港务方面就有港口协会、交通运输协会、集装箱协会、货代协会、物流协会、船东协会等。一些企业同时被邀请参加业务范围相同或相近似的行业协会 , 造成许多企业对行业协会的功能和作用产生怀疑 , 参与的热情大大减退。

　　(六) 管理体制不顺

　　根据国家有关规定 , 福建省当前对行业协会实行登记管理机关和业务主管单位双重管理体制。民政部门负责行业协会的审批、登记、年检等工作 ,而工商局、技术监督局、经贸委、工商联等业务主管单位对行业协会进行指导和监督。在审批和年检方面 , 首先由业务主管单位提出意见 , 民政部门在此基础上予以审批。双重管理体制尤其是通过业务主管单位对行业协会行政合法性和政治合法性进行严格限制 , 实质上否定了行业协会的自治性质 , 造成大部分行业协会分散在政府各个部门 , 形成多头管理的状态。于是就出现了一种局面 , 企业正与政府脱钩 , 行业协会又必须与政府挂钩 , 政府有关部门从管企业改为管行业协会 , 使行业协会失去自主性和独立性[2 ]。为加强对行业协会的改革与宏观协调 , 福建省在 2002 年成立了行业协会改革与发展001工作领导小组 , 虽然起到了一定积极作用 , 但由于没能从实质上改变双重管理体制 , 故作用有限。

　　二、各地行业协会立法情况及启示

　　在国家立法滞后的情况下 , 为推动本地行业协会发展, 根据本行政区域的具体情况和实际需要 ,各省市陆续出台了一些地方性政策法规。如 1999年 , 温州市出台了《温州市行业协会管理办法》 ,深圳市出台了《深圳经济特区行业协会条例》 2002 年 , 上海市制定颁布了《上海市行业协会暂行办法》和《上海市促进行业协会发展规定》 2005 年 , 宁波市出台了《宁波市促进行业协会发展规定》, 天津市出台了《天津市行业协会管理办法》 , 嘉兴市出台了《嘉兴市促进行业协会发展办法》 , 广东省出台了《广东省行业协会条例》 , 湖南省出台了《湖南省行业协会管理办法》 2006 年 ,杭州市出台了《杭州市行业协会管理办法》 , 南京市出台了《南京市行业协会管理办法》 。作为《社会团体登记管理条例》的配套规定 , 上述政策法规一方面细化了行业协会的管理条款 , 另一方面增加了会员、组织机构、职能、经费、财务管理、年检、社会保险等发展性条款[ 3 ]。

　　以上各地的地方立法情况说明 , 行业协会生存和发展中的法律问题是客观存在的 , 在国家立法滞后的情况下 , 各地需要适合本地的补充性地方政策法规。从福建省行业协会发展的实际情况看 , 制定地方法规是现实的迫切需要 , 又有一系列成功案例可供借鉴 , 且有关部门做了大量的前期工作 , 福建省制定行业协会地方法规的条件已然成熟。

　　三、需要地方立法重点解决的几个问题

　　(一) 明确行业协会地方立法的层次和定位根据福建省经济和社会发展的需要 , 结合其他省市的立法先例和国家关于行业协会总的立法趋势 , 笔者认为福建省的地方立法应当以制订地方性法规为宜 同时 , 应当定位为促进法而非强化管理法 , 因此 , 扶持和促进的内容应当作为一个独立章节来拟定。

　　(二) 界定行业协会的概念国内外对行业协会的概念还没有形成统一认识。日本经济界认为: 行业协会是指事业者以促进共同利益为目标而自愿组织起来的同行或商人的团体 美国 2002 年版的《美国协会百科全书》将行业协会定义为: 一些为达到共同目标而自愿组织起来的同行或商人的团体 英国关于行业协会的权威性定义是: 独立的经营单位组成、保护和增进全体成员既定利益的非营利性组织[5 ]。

　　我国各界对行业协会的认识也不尽相同 , 地方政策法规的规定也有所差别。如 1999 年深圳市人大通过的《深圳经济特区行业协会条例》第 2 条规定 , 行业协会是指依法由本市同行业的经济组织和个体工商户自愿组成的非营利性的自律性的具有产业性质的经济社团法人。2006 年杭州市人民政府制定的《杭州市行业协会管理办法》第 3 条规定行业协会是指依法批准成立 , 由同行业、相关行业的经济活动主体为维护共同的合法权益而自愿组成 ,实行行业服务和自律管理的社会团体。尽管各地的定义有所差别 , 但也有共同点。即都强调行业协会的合法性、经济性、自愿性、民间性、非营利性等性质。因此 , 结合福建省行业协会的发展情况 , 笔者对行业协会的界定是: 由本省同一行业经济组织及相关单位或者个人为维护共同的合法经济利益自愿组成的非营利性社会团体法人。

　　(三) 改革行业协会的管理体制

　　国家和福建省当前对社会团体实行的登记管理机关和业务主管单位双重管理体制 , 不适应发展市场经济的需要 , 也不利于行业协会的发展。为促进本地行业协会发展 , 一些地方对管理体制进行了创新。如《广东省行业协会条例》将业务主管单位的职能从审批转化为业务指导 , 上海市成立专门的行业协会发展署进行管理和协调。笔者认为行业协会作为自律性组织 , 登记备案制度是其最理想的选择。但改革是一个渐进的过程 , 在国家未对管理体制进行改革之前 , 受立法权限限制 , 作为过渡 , 可以考虑采用广东模式 , 对业务主管部门的权限进行弱化。

　　(四) 完善内部治理机构行业协会的治理结构关系到其健康发展 , 也关系到行业协会的作用发挥。福建省经济社团联合会对 125 家行业协会的调查结果显示 , 65 %的行业协会设有 2 个以上工作部门 , 但 35 %的行业协会只有秘书处等一个工作部门。这一现状很难满足经济发展的需要。关于行业协会的治理结构 , 《社会团体登记管理条例》没有具体的规定 , 故福建省地方立法应予以具体而详尽的补充。笔者认为 , 地方立法应当遵循法人治理结构的规则 , 参照《公司法》的组织机构架构 , 将行业协会的内部治理机构界定为会员 (代表) 大会、理事会、秘书处、监事会。关于内部机构的职权、议事规则等内容 , 笔者在调研过程中发现有两种观点: 第一种观点认为应当明确规定各机构的职权、议事规则 , 以保证行业协会的正常运作 第二种观点认为只要对会员 (代表)大会的职权、议事规则进行规定即可。笔者赞同第二种观点。行业协会作为自治性组织 , 地方立法除对会员 (代表) 大会的组织、职权、议事规则等进行具体规定外 , 理事会、秘书处、监事会的组成及其职权、议事规则等相关内容可由行业协会的章程加以规定 , 以体现其自治品质。

　　(五) 明确行业协会的功能

　　对于行业协会可以从事的活动 , 大多数地方立法采用“职能”来概括。笔者认为“职能”这一概念会模糊行业协会的民间性 , 故倾向于用“功能”一词进行表述。各地地方法规基本认同行业协会以维权、服务、自律、协调和监督为基本功能。而关于行业协会“可为”或者“应为”的具体活动 , 则有分歧。主要有两种观点: 一种观点认为 , 行业协会是市场经济发展到一定阶段产生的经济领域的行业组织, 为了有利于行业协会开展工作 , 履行职责 , 立法对行业协会功能规定应当详尽、具体和明确 而另一种意见则认为 , 目前行业协会的发展正处于探索过程中 , 只要在法律、法规允许的范围内 , 是同业企业以及其他经济组织需求的 , 行业协会都可以去做 , 其功能会不断拓展 , 因此 , 对行业协会功能的规定不必过细。笔者认为: 在现阶段既需要对行业协会的功能作一些引导性的规定 , 以有利于行业协会的实际运作 , 也需要灵活条款为行业协会今后功能的拓展保留空间。具体而言 , 立法应当将行业协会的功能分为自有功能和协助政府管理的功能加以规定。

　　另外 , 基于闽台的特殊地理位置 , 行业协会在两岸经济发展中起了重要作用 , 如福建省砂石协会就福建省砂石出口台湾问题与台湾砂石贸易、装卸、运输、开采等企业进行交流 , 并就合作问题达成共识。又如澎湖游、金马游等旅游路线的开发 ,就是福建省旅游行业协会与台湾旅游同业公会共同努力的结果。因此 , 地方立法应当将闽台交流与合作条款作为特色加以规定。

　　(七) 关于政府对行业协会的扶持

　　在中国现时条件下 , 在行业协会发展的初级阶段 , 行业协会与政府相比明显处于弱势地位 行业协会强身健体的相当一些手段受制于政府扶持、推动的主动性。从这个意义上讲 , 政府在不违反市场运作规则的前提下给予行业协会必要的扶持帮助 ,是行业协会能否得到快速发展的关键性条件[3 ]。广东省在地方法规中专列了“促进与管理”一章 , 在第 41 条专门规定“各级人民政府可以设立专项资金 , 用于扶助、支持行业协会的发展。 ” 《上海市促进行业协会发展规定》第 18 条规定“对设立初期经费确有困难的行业协会 , 可以按照有关规定给予必要的公共资金资助。 ”建议福建省在地方法规中规定促进条款 , 建立几项制度: 一是建立保障行业协会功能发挥的机制 , 保证政府职能转变到位 二是建立政府的财政支持制度 , 包括给予行业协会资金支持、税收优惠 , 并建立购买服务制度 , 相关经费应在条款中明确列入预算 , 以保证实施。

　　参考文献:

　　[1 ]翟鸿祥.行业协会发展理论与实践[M] .北京:经济科学出版社 ,2003 ∶222.

　　[2 ]金晓晨.商会与行业协会法律制度研究[M] .北京:气象出版社 ,2003 ∶20.

　　[3 ]杭州市体改委 ,杭州市民政局联合调研组. 行业协会发展面临的主要问题和政策建议[ EB/ OL ] . (2007 - 06 - 05) .ht tp :/ / www. gyzsj . com/ Article. asp ? id ,2007 - 6 - 5.

　　[4 ]转引自贾西津 ,沈恒超 ,胡文安 ,等. 转型时期的行业协会—— 角色、 功能与管理体制[M] .北京:社会科学文献出版社 ,2004 ∶9.

　　[5 ] [英]斯坦利.海曼. 行业管理[M] . 北京:中国经济出版社 ,1985 ∶125.