广东省残疾人事业的法制建设

曾锦标

（本文刊载于《边疆经济与文化》2008年第2期）

　　摘  要:作为社会上的弱势群体,残疾人非常需要法律法规来保障自己的权益。目前广东残疾人事业的法律法规的制定以及监督体制还有诸多要完善的地方,搞好这项工作对于维护社会公正,推动社会文明具有重要意义。

　　关键词:残疾人事业法制建设

　　残疾人事业的法制建设是发展残疾人事业的关键环节之一,也是社会主义法制建设的重要组成部分。加强残疾人事业法制建设,是健全社会主义民主与法制的重要举措,是依法治国的需要,是社会文明进步的重要标志,也是促进残疾人事业发展、保障残疾人合法权益的基础性工作,是残疾人事业持续、健康发展的保证。

　　一、建立和完善残疾人事业法律法规体系

　　残疾人事业的法律法规体系是指以宪法为核心,残疾人保障法为基础,以有关法律、行政法规、部门规章、地方性法规、规章为配套,以县、乡、村扶助残疾人的优惠规定为延伸的残疾人事业的法律法规体系。残疾人事业法律法规体系的初步建立,为发展残疾人事业、保障残疾人合法权益提供了法律基础。中华人民共和国宪法规定:“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”1990年12月28日,全国人大通过了《中华人民共和国残疾人保障法》(下简称《保障法》)。1994年8月23日,国务院颁布了《残疾人教育条例》,保障残疾人受教育的权利。刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法、义务教育法、婚姻法、母婴保健法、公益事业捐赠法等近四十部法律规定了保障残疾人权益的内容。全国2651个县和18576个乡镇制定了扶助残疾人的优惠规定。

　　应该说,自《保障法》颁布通行以来,在广东省的贯彻执行以及效应度上都呈现出良好的态势,对于处在全国经济前沿的广东全面和谐发展起到了推动作用。在此基础上,还出台了《广东省实施<中华人民共和国残疾人保障法>》、《广东省分散按比例安排残疾人就业办法》以及其他有关维护残疾人权益的规章制度,省内各市、区、县也纷纷出台了相应的实施办法、管理规定以及优惠措施等,广东省的残疾人事业在规范化、法制化的轨道上有条不紊地发展着。但是,相对于其在经济发展上表现出来的强劲势头和创造力而言,面对时代变迁残疾人事业所引发的许多新现象新问题,广东省在法制建设上依然沿用旧有的法律规章,显然已不太协调。因而,适应新时代要求的法律法规的建立与完善迫在眉睫。

　　1.《保障法》要显示法律的威严和不可违背的特性,措词上需增加刚性和约束力。现有的《保障法》在措词上用到的诸如“建议”、“应该”等倡导性词语,这纯属弹性话语,没有显示出法律的强制性,必须进行修改,使之成为硬性规定。如《残疾人保障法》第30条规定:“机关、团体、企事业组织、城乡集体经济组织,应当按一定比例安排残疾人就业”,这就是一条建议性规定,很不利于实施。在未来的《保障法》中,只能用“必须”、“须要”,而且要具体,并有相应的处罚措施。

　　2.《保障法》的若干条文需要修改,使之规范化。如残疾的标准需要修改和确定。一个国家的残疾人认定标准应该与国情相符合,我国现行的残疾人认定标准是几年前制定的,这个比例与当时的国情和人口相符合,但随着时代的发展,广东省的社会面貌已经有了很大改观,旧标准已经暴露出了很多的不足,先前法律条文中所规定的残疾标准过于严格,也不够统一,为了与国际社会接轨,也为了适应当前广东的发展大局,残疾标准的制定应该统一并富有人性化,应该把军队、工伤、交通事故、劳动保障等系统的残疾人认定标准进行统一,为伤残鉴定、保险、救济等提供依据以便为实施社会保险及更好地维护残疾人权益服务,从而更充分地体现文明的发展程度。安排残疾人就业要确定具体数字。此外,《保障法》第三章中,必须具体规定残疾人教育经费在教育经费总数中所占的比例。

　　3.制定单行残疾人权利法规,才能切实保障残疾人的合法权益。首先是需明确制定《反歧视法》。在现实中,歧视残疾人的实例客观存在,特别在解决残疾人就业问题时,许多单位宁愿出就业金也不愿意安置残疾人。因此,必须将《反歧视法》单独制定出来,以法律文本的形式将歧视的外在表现形态(直接歧视、间接歧视)以及相应的处罚方式规定下来,方能维护残疾人最起码的公民权利和人格尊严,保障其不受侵害。其次,尽快制定并颁布《社会保障法》、《社会保险法》及其相关法规。社会保障是现代国家最重要的社会经济制度之一,由于没有内容全面的、可统一操作的、具有权威性和强制性的《社会保障法》作依据,目前社会保障工作还有不少难题,影响社会保障体系的健全和完善。而社会保险是社会保障体系的核心内容,包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险及生育保险。因此《社会保险法》制定出台可明确国家、用人单位和劳动者在社会保险方面的权利和义务,规范社会保险费的征缴、待遇给付、经办机构、基金的管理和运营,确定监督措施和法律责任。这些法律的制定对于残疾人的意义更为重大,使残疾人既有社会保障法规的保障又有自身法规的保护,由上至下、由外至内对残疾人皆形成了较为完备的保护网络,对于整个社会的和谐发展意义重大。

　　4.针对精神残疾人,要出台相应特殊的法规。现行的《保障法》对于精神残疾并没有特殊的保障政策。目前已有上海、大连、青岛等几个城市出台了《精神卫生条例》或《肇事肇祸精神病人管理治疗规定》等,尚没有专门的法律法规,缺少依据,给解决精神病患者所带来的社会问题造成不便,患者的治疗、救助和就业等合法权益也难以保障。广东省目前的精神病人在全省残疾人中占据了很高的比例,必须加快精神卫生以及相关方面的立法,其意义不仅在于保障精神病人的合法权益,也是保障对其进行长期治疗的医疗人员的合法权益,更是对保障广东省社会公共卫生和社会公共安全有着不可忽视的作用。

　　二、建立和完善执法监督检查制度和机制

　　在广东省的各市、县、乡、镇,不论发达地区还是落后地区,发展残疾人事业普遍存在的一个问题就是执法难。许多法律发挥和政策措施落实不力,关键就在于制度不健全,该完善的制度不完善制度落实不到位,该执行的制度不执行,或执行得不彻底监督机制不完善。如果制度不健全不完善,当然谈不上很好地落实,而有了完善的制度,缺乏有效的监督、评价和奖励机制,也不能很好地整合资源,调动社会各界支持残疾人事业的热情和积极性。

　　1.全省各级人大组织要经常开展残疾人保障法执法检查,政府有关职能部门开展专项业务检查,各级政协组织残疾人保障法执法情况的视察,并形成制度。通过执法检查,促进残疾人保障法及地方实施办法、扶助规定的落实和相关业务的开展。

　　2.明确执法主体,强化残联的法律监督职能。《保障法》的执法主体应为各级政府及有关部门,残联不是执法主体。但必须明确,残联作为残疾人利益的代表组织,对《保障法》的执行情况具有监督职能。因此,必须不断完善和持续加强残联的这一职能,对《保障法》执行不力或违背《保障法》的执法主体,可直接向其提出意见或向人大反映,甚至是向法院提起诉讼。

　　3.建立广东省残疾人事业的联络机构,在法律上明确联络机构的职权和责任,发挥其协调和监督作用。残疾人事业涉及跨地区、跨部门的问题不少,其社会性、综合性都比较强,这样一项艰巨的事业单靠民政部门和各级残联组织是难以胜任的。基于此,设立一个由副省长牵头的联络机构以协调社会各方面、政府各部门的关系,并对各项有关残疾人的法律法规执行情况进行调研和监督,若此则能大大加速全省残疾人事业的工作进程。

　　4.建立访问制度,以对各项政策的落实情况进行监督和鞭策。各级残联每年不定时到用工单位和残疾人家中了解情况,随时掌握被安置残疾人就业、教育、福利等情况,监督针对残疾人的优惠措施及其他相关权益的落实,切实保障残疾人的合法权益。

　　5.建立完善的评价体系,对全省残疾人事业发展的各项指标进行评估。主要是针对《保障法》中有关残疾人的教育、就业、培训、康复、福利等方面的权益进行分类评价,对各门类确定对应的达标范畴,据此分析残疾人合法权益实现以及各项法律法规的实际操作情况,以此来对全省的残疾人事业发展现状以及政策制度的实施进行监督,不断增强各项政策的执行力度,从而为政府制定残疾人事业发展战略提供基本的依据。

　　广东省残疾人事业已经取得了一定的成绩,但从实际情况来看,还需要进一步完善法律法规体系进一步加大普法、执法力度,利用各种形式、途径和手段,大力宣传有关残疾人事业的各项法律和政策措施,大力宣传先进典型。通过立法、执法和普法三方面的努力,加强广东残疾人事业的法制建设,促进广东的和谐化进程。