为跨越式发展保驾护航

——广东“十五”期间地方立法扫描

黎耀兰

（本文刊载于《人民之声》2006年第7期）

　　在今年2月22日召开的省十届人大四次会议上，黄华华省长郑重向全省人民宣布:2005年，全省生产总值达到21701亿元，占全国的11. 9%，比“九五”期末增加10960亿元，五年年均增长13%城乡居民储蓄存款余额突破2万亿元，比“九五”期末翻了一番，实现了经济实力的历史性跨越。在这经济高速发展的不平凡的五年里，法制始终扮演着为经济社会发展保驾护航的重要角色。作为法规的制定者，5年里，省人大常委会紧紧围绕我省工作大局和经济建设这个中心，以经济立法为重点，在确保立法质量的前提下，不断加快地方立法步伐。据统计，5年里省人大常委会共制定和批准地方性法规、单行条例158件，废止24件。其中，制定省的地方性法规54件，修改29件，废止11件批准较大的市制定的地方性法规63件，批准修改8件，批准废止10件批准民族自治县制定的单行条例4件，批准废止单行条例3件。这些地方性法规的制定和颁布实施，为促进我省的经济社会发展提供了有力的法律保障。   

　　回顾5年来的立法进程，一个个耀眼的亮点，折射着广东省地方立法的不断创新。

　　以人为本，立法为民   

　　2003年10月24日，温家宝总理到重庆市云阳县人和镇龙泉村考察，农妇熊德明向总理反映了她丈夫2000多元工资被拖欠的事。总理当即指示地方政府要解决好拖欠民工工资问题。不到六个小时，熊德明的丈夫拿到了被拖欠的工资。此事经媒体报道后，在社会上引起了强烈的反响。从此，清理拖欠职工工资工作在全国各地展开。    作为改革开放先行者的广东，外来务工人员较多，欠薪现象尤其突出。据广东省有关部门统计，全省64. 4%的外资和私营企业存在拖欠、克扣职工工资现象。有的外来务工人员为讨被拖欠的工资，经常奔走于政府劳动保障部门和企业之间，有的和企业对簿公堂。拖欠工资成了我省经济社会发展中的一个“顽疾”，严重侵犯了职工的合法权益，也影响了社会的和谐和稳定。为从根本上解决拖欠工资问题，2005年1月19日，省十届人大常委会第十六次会议审议通过了《广东省工资支付条例》，建立了保障工资支付的三大机制，填补了我省工资支付方面的立法空白。从此，劳动者要求兑现工资有了尚方宝剑，劳动保障部门进行工资执法监督也有了法律武器。   

　　坚持以人为本，注重维护广大人民群众的根本利益，是践行“三个代表”重要思想的体现，也是地方立法应当贯彻的一个重要指导思想。为此，我省在地方立法中始终坚持立法为民，把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益，满足人的全面需求，促进人的全面发展，作为立法工作的出发点和落脚点。每制定一项法规，每设置一个条款，都努力坚持人民利益至上的根本原则，以确保公民、法人和其他组织的合法权益不受侵害，同时认真考虑和兼顾不同方面群众的利益。如制定与人民群众切身利益密切相关的爱国卫生工作、道路交通安全、老年人权益保障、企业和企业经营者权益保护等条例，都牢牢把握立法为民的宗旨。同时，注重规范和约束行政权力，防止和克服部门利益法制化。例如，在制定《广东省特种设备安全监察规定》、《广东省环境保护条例》、《广东省国土资源监督检查条例》等法规时，一方面赋予行政机关必要的权力，保证行政管理机关工作有法可依，另一方面又加强对行政权力的规范、制约和监督，促使行政机关依照法定的职权、程序行使行政权力，维护行政相对人的合法权益。

　　开门立法，立法殿堂不再神秘   

　　2003年春天，SARS风暴席卷全国。经专家研究，野生动物是SARS的主要传染途径。吃不吃野生动物，成了大众关注的热点。2003年7月8日，省人大法制委员会和教育科学文化卫生委员会联合举行了立法听证会，就《广东省爱国卫生工作条例(草案))}中是否禁止吃野生动物、是否限制宠物进入公共场所等问题进行公开听证。举行立法听证会的消息经新闻媒介发布后，社会各界反映热烈，200多人参加的听证会上唇枪舌剑，正反两方观点针锋相对。中央电视台、广东卫星电视、南方网进行了现场直播。南方日报、羊城晚报、广州日报、南方都市报等新闻媒体都进行了报道。听证会开得很成功，达到了预期的目的。中共中央政治局委员、广东省委书记张德江同志对此给予了充分的肯定。   

　　开门立法，老百姓不再觉得立法是那么神秘，其参与立法的热情也空前高涨。   

　　5年来，省人大常委会为进一步增强立法的民主性和透明度，积极探索、创新建立科学民主的立法机制:一是为进一步完善和创新公众参与机制，提高立法活动的民主化和科学化程度，将所有法规草案都通过省人大网站向社会公开征求意见，其中，对涉及全省改革发展重大问题和人民群众切身利益的法规草案，如《广东省物业管理条例(草案)》，登报公开征求公众意见和开展讨论。二是为充分发挥法学、经济学等理论工作者和具有较丰富立法实践经验的同志在我省立法工作中的参谋作用，2000年9月建立了立法顾问制度，首次聘任了7位省九届人大常委会立法顾问，2004年又聘任了20位省十届人大常委会立法顾问，安排每个立法顾问参与2至4个法规草案的调研、论证、修改工作，提高了立法工作的科学性。三是通过召开论证会、座谈会等形式公开听取社会各方面的意见。

　　开发“立法试验田”，突出广东特色   

　　2004年3月19日，辽宁省海城市将近2500名学生课间饮用豆奶后，相继出现了腹痛、头晕、恶心等不良反应，大都要治疗。学生家长和社会公众对此十分关注。但是事件发生后，当地政府有关部门对事故发生的原因和事故的善后处理保持缄默。由于信息的闭塞，社会上不断有各种耸人听闻的消息流传，中毒学生家长对政府的不信任感也日益增强，最后导致学生家长上街堵路的恶性事件发生。人民群众迫切期望能敞开政务“深宫”之门。   

　　政务公开，是一项以保障人民群众民主权利、维护群众根本利益为出发点的“阳光工程”。无论是为了约束政府的权力，还是为了保障群众的民主权利，都要求政府信息公开。虽然中央明确提出要推行政务公开，有关部门也发布了一些文件，但是各地各部门的政务公开工作发展很不平衡，反映在政务公开内容、公开形式、相关的监督检查制度上均存在不一致的地方，效果差别较大，影响了政务公开工作的进一步深入。广东各地各部门均希望广东省能尽快出台一部政务公开方面的地方性法规，规范政务公开工作。由于国家尚未制定政务公开方面的法律、法规，我省的政务公开立法没有法律依据可循。为此，我省从实际情况出发，大胆探索、大胆试验，于2005年7月29日制定了《广东省政务公开条例》，并于2005年10月1日起实施。这是我国第一部关于政务公开的省级地方性法规。为加强廉政建设，推进办事公开，我省还先后制定了《广东省厂务公开条例》、《广东省村务公开条例》。   

　　得改革开放风气之先的广东，在经济社会发展过程中，经常会出现许多新情况、新问题。要解决这些新情况、新问题，迫切需要通过法律来调整。五年来，省人大常委会在维护国家法制统一的前提下，根据改革开放的实际情况，在广东这块“立法试验田”上积极探索先行性立法，着重解决我省经济社会发展中的突出问题。例如，针对我省社会保险基金监管中出现的问题，及时制定了《广东省社会保险基金监督条例》，着力解决对人民群众的“保命钱”的监督、管理问题。5年来，省人大常委会共制定先行性法规20件，占54件新制定法规的37%

　　人大代表贴身参与立法   

　　2004年2月，在省卜届人大二次会议上，荣卫平、朱思宜、吴青等代表提出了关于制定行业协会条例的议案和关于制定企业和企业经营者权益保护条例的议案。大会主席团经过审议，将这两项立法议案确定为大会议案，交由有关部门办理。会后，省人大常委会及时将《广东省行业协会条例》和《广东省企业和企业经营者权益保护条例》纳入了2004年立法计划，并督促有关部门抓紧起草和论证修改工作。2005年12月2日，两条例获省十届人大常委会第二十一次会议审议通过。   

　　2005年2月，在省十届人大三次会议上，省人大代表提出的关于制定饮用水源水质保护条例的议案再次被列入大会议案。该议案相继列入2005年、2006年立法计划，目前正在抓紧制定中。   

　　人大代表是国家权力机关的组成人员。充分发挥人大代表在立法中的作用，是进一步推进立法民主化、科学化和提高立法质量的有力保证。近年来，省人大常委会一直在努力探索发挥人大代表在地方立法中作用的新途径，建立和完善省人大代表参与立法的工作制度。例如，省人大在编制每年的年度立法计划草案时，均向省人大代表公开征集立法计划项目和法规草案稿:2005年，就群众关心的立法重点热点问题，向省人大代表和有立法权的广州、深圳、珠海和汕头市人大代表共2000多人进行了问卷抽样调查，为编制2006年立法计划草案和2007-2010年立法规划项目库提供了有益的参考2005年，组织省人大代表到省政府法制办、广州市人大常委会对编制《广东省2007-2010年立法规划项目库》工作进行专题视察每个法规草案均征求30至50名省人大代表的意见，等等。今后，省人大常委会将进一步发挥人大代表在法规提出、制定、实施等环节中的作用，并将之纳入规范化、制度化的轨道。

　　坚持“立、改、废”并重，维护国家法制的统一   

　　2003年3月17日晚，27岁的湖北青年孙志刚走在广州市天河区黄村大街上，因没有暂住证，被广州市公安局天河区分局黄村街派出所的民警收容，作为被收容遣送人员送至广州市收容遣送中转站。中转站以t’，心动过速待查”为由，将孙志刚送至广州市收容人员救治站。孙志刚在收容人员救治站被活活打死。此事经媒体报道后，在社会上引起了强烈的反响。5月16日，许志永、俞江、滕彪3位青年法学博士联名上书全国人大常委会，要求对国务院颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行“违宪审查”。6月20日，国务院颁布《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》，同时废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。从此，收容遣送制度在中国寿终正寝。   

　　国家废除收容遣送制度后，省人大常委会及时研究己经不适应形势发展需要的《广东省收容遣送管理规定》。2003年7月25日，省十届人大常委会第五次会议废止了《广东省收容遣送管理规定》。    在有些无法可依的领域，制定新的法律、法规加以调整是必要的。但是从某种意义上而言，修订和废止过时的、不适应形势发展需要的法律、法规更为重要。5年来，省人大常委会适应推进依法治省深入发展的要求，坚持把制定新法规和修改、废止法规放在同等重要的位置。2001年，根据我国加入世界贸易组织的承诺，我省对有关的地方性法规进行了全面清理和修订2004年，行政许可法颁布实施后，根据行政许可法的规定，对1979年以来制定的涉及行政许可的地方性法规进行了全面清理，通过了《关于修改<广东省对外加工装配业务条例)等10项地方性法规中有关行政许可条款的决定》。5年来，省人大常委会共修改地方性法规37件，废止地方性法规24件。

　　创新立法机制，立法成效看得见   

　　2005年9月1日，省人大常委会办公厅和省人民政府办公厅联合下发了《广东省法规草案指引若干规定(试行)》。若干规定的出台，标志着全国第一个立法指引制度在广东正式建立。若干规定经媒介报道后，在全国引起了很大的反响，很多兄弟省、市人大常委会来函来电询问，索要若干规定文本，同时引起了全国人大常委会的关注。   

　　建立立法指引制度是一种创新尝试，目的是着力解决地方性法规草案审议过程中存在的问题，有利于常委会组成人员提高法规审议的效率和质量，有利于建立科学的立法工作机制。 

　　健全立法制度和机制，是提高立法质量的前提和基础。5年来，我省在建立健全立法制度和机制方面做了大量工作一是根据《立法法》的规定，于2001年2月制定了《广东省地方立法条例》，建立了地方性法规的统一审议制度。实行统一审议制度能较好地解决越权立法、法规与法律相抵触，以及民主程序不够、部门利益驱动，导致立法质量不高等问题，这是维护国家法制统一，提高立法质量的重要保证。2006年1月，我省修改了《广东省地方立法条例》，进一步规范了立法计划的编制和执行、常委会审议法规的程序。条例明确规定常委会审议法规草案实行三审制，进一步明确省人大各专门委员会的分工，强化了有关专门委员会着重对立法必要性、可行性、合法性等方面进行审议，法制委员会则负责对法规进行统一审议。二是为了加强与省政府、各较大的市立法工作的协调，提高立法的质量和效率，省人大常委会于2003年5月、2004年1月分别制定了《关于进一步加强立法协调工作的意见》、《关于进一步加强与较大的市地方立法协调工作的意见》。三是省人大常委会今年将成立法制工作委员会。成立法制工作委员会，将使地方立法的机制、程序和人员不受人大换届的影响，有利于立法工作的专业化、连续性和稳定性。法制工作委员会将着重做好法规项目的立项把关、法规草案的论证研究、法规草案的起草和修改完善、立法信息收集、开展法制讲座，完善有关立法制度等方面的工作。   

　　5年来，广东的地方立法取得的成绩是显著的。但是，也要清醒地认识到我省立法工作中存在的不足和问题:个别法规草案质量不高，针对性和可操作性不强有的法规草案存在着明显的部门利益倾向，相关部门“有利则争，无利则推，不利则阻”对一些探索性、试验性立法，由于国家没有相关立法，我们在立法过程中有些方面尚存在迷惘之处人大代表参与立法的渠道还比较单一，一些代表参与立法的积极性不够高，等等。对上述问题，有待进一步认真研究，采取行之有效的措施加以改进，以不断提高立法工作水平。   

　　回望“十五”，广东的地方立法成绩可喜展望“十一五”，广东的地方立法任重道远。随着市场经济的发展，广东地方立法的前景会越来越广阔，面临的新隋况、新问题也会越来越多，这就需要我们进一步解放思想，不断探索，开拓创新，为我省的经济社会发展更上一个新台阶，提供强有力的法律支持。.