地方立法应维护法制的统一性和民本精神

边玉峰

（本文刊载于《人民之声》2005年第2-3期）

　　地方立法是建设我国社会主义法制体系的一个不可缺少的重要组成部分。那么，如何维护社会主义法制统一，如何体现以人为本精神，则是地方立法必须遵循的根本性原则。   

　　首先，维护社会主义法制统一是地方立法的立足点。社会主义法制统一是宪法确立的一项基本原则。宪法规定:“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”立法法规定:“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”坚持社会主义法制统一，是维护国家统一、政治安定、社会稳定、促进经济协调发展和社会全面进步的基础，是兄善社会主义市场经济体制的重要保障。坚持法制的统一要做到两条:一是必须依照法定权限、法定程序立法，不得超越法定权限、法定程序立法。地方立法只能在立法法规定的地方立法权限内立法，不能涉及中央专属立法权，立法法规定只能由法律规定的事项，地方性法规不能涉及。二是坚持以宪法为核，‘和统帅，任何法律、行政法规和地方性法规不得同宪法相抵触，行政法规不能同法律相抵触，地方性法规不能同法律、行政法规相抵触，法律法规的规定之间要街接，不能互相矛盾。在地方立法中要把遵循不抵触原则作为一条重要的宪政原则。这里需要把握的是何谓“不抵触”?我理解，首先，法律、行政法规已经作出规定的，地方性法规不能作出与之相反或相违背的规定。其次，地方性法规不能作出旨在使法律、行政法规不能有效实施的规定，不能通过“变通”使法律、行政法规在本地区不适用或不能完全适用但立法法规定的经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作出变通规定的除外。遵循不抵触原则要处理好坚持不抵触与坚持创新的关系。创新是地方立法的生命力所在。没有创新，事物就不能发展。地方立法同样如此。地方立法的创新，不是在社会主义法律体系之外创设新的法律体系、法律制度，不是构筑新的法律体系或地方法规体系，而是在社会主义法律体系框架内，结合地方的实际和国家法制建设的实际，补充、完善、填补国家法律的不足，是在宪法规定的基本制度下，在国家法律不完备的情况下，进行积极探索，为国家立法提供试验和积累经验。创新不是“突破”法律的规定，不能讲惟有突破才算是创新，突破只能是突破约束生产力发展的体制性障碍，不是突破法律的现行规定，对不适应生产力发展的法律规定，应当是建议国家立法机关及时修仃法律。创新不是简单的拿来主义，照抄照搬国外的立法，而是在借鉴国外有益的经验和结合本国、本地的实际前提下，进行立法探索。地方立法不能脱离中国的实际，尤其不能脱离本地的实际，要有地方特色。“不抵触、可操作、有特色”是地方立法经验的有益总结，“不抵触、可操作、有特色”三者也应当是有机的统一。不抵触是前提、可操作是要求，有特色是追求。  

 　　其次，以规范国家机关权力、保障公民和法人及其他社会组织权利是地方立法的基本理念。宪法规定了国家机关的权力和责任，规定了公民的基本权利和义务，规定了国家机关活动和国家权力行使的原则和公民权牙.]行使的原则。最高人民法院院长肖扬对宪法有一个可以称为精辟的名言:“宪法永恒不变的精神，就是规范国家权力的行使，保障公民权利的实现，保持权力与权利的协调与平衡。”按照宪法和立法法的规定，立法必须贯彻权力和责任相统一、权利和义务相统一的原则，任何国家机关不能只有权力而不承担责任，权利也应当受到制约，任何公民都不能只享有权利而不履行义务，同样也不能只尽义务而没有权利。这就要求法律、法规在调整改革、发展、稳定中的各种社会经济和社会管理关系时，既要规范和引导人们的社会活动，又要维护人民群众的合法权益，既要维护行政机关的权威，又要制约行政执法机关的权力，防止滥用职权。针对地方立法工作存在重行政管理、轻权益保护，重设定行政权力，轻监督行政权力的现象，需要更多注意的是如何依法治“官”，而不是依法“管民”。地方立法机关也要贯彻实施国务院的《全面推进依法行政实施纲要》的精神，按照建设法治政府的要求，在地方立法中规范行政执法行为，通过立法推进依法行政，加快建设法治政府的步伐。在设定行政执法机关管理和处罚的权力的同时，设定他们应当承担的责任和制约这种权力的条款。在明确公民应当履行的义务的同时设定维护他们合法权益的条款。吴邦国委员长在全国人大常委会立法工作会议上讲:“立法一定要坚持执政为民的原则，防止部门利益法制化的倾向，真正做到以人为本、立法为民。特别是在大量的法律草案是由有关职能部门起草的情况下，如何正确处理权力与权利的关系、权力与责任的关系，显得更为重要。我们既要注意给予行政机关必要的手段，以确保行政权力依法有效行使，又要注意对行政权力的规范，确保自然人、法人和其他组织的合法权利不受非法侵害。这是立法质量高不高的一个重要体现。”我们在地方立法工作中要认真领会这一讲话精神。