地方立法的新发现

任刚军 梁慧文

（本文刊载于《政府法制》2005第1期（上））

 　　地方立法作为国家法制建设的重要组成部分，不仅对地方政治、经济、文化与社会发展有着导向、规范、保障和强制作用，而且对整个国家社会主义市场经济法律体系的完善、完备有着重要的影响。在新时代倡导的以人为本、人与自然协调发展、经济与社会协调发展、经济增长与就业协调发展、法制建设要与经济社会的发展相适应等理念和观念的前提下，地方立法应当树立新的发展观，以此促进各种传统关系、传统思维方式、传统立法理念、传统协调方式、保守的“平衡”心态朝着符合时代发展要求的现代法治方向转变。

　　地方立法的新发展观就是要做到五个适应、五个促进、三个保障、四个铲除，即:适应人的发展需要，适应自然规律要求，适应先进科学文化发展，适应民主政治建设发展，适应全面推进依法行政促进城乡协调发展促进地区协调发展，促进经济与人类、社会协调发展，促进人与自然环境协调发展，促进经济增长与充分就业协调发展，保障正常的工作秩序，保障安全的生产秩序，保障良好的社会治安秩序，保障人的合法权益和财产的合法权益铲除地方和部门保护主义，铲除部门私利和个人私利，铲除歧视思想，铲除保守思路。

　　地方立法应当以人为本，适应人的生存发展需要。适应人的发展需要，就是指有地方性法规立法权限的地方各级人民代表大会及其常委会和有地方政府规章立法权限的地方各级人民政府，在立法过程当中应首先考虑保障人的生存条件和发展条件，正确处理人与自然环境、人与经济社会发展、人与科学技术文化教育等方面的关系，坚持促进其他发展是来为人服务的这一原则。保障人的生存发展，保护以人的生命健康权为核心的人的一切合法权益，是地方立法应当充分体现的主要内容之一。

　　地方立法应当遵循客观规律，适应自然规律发展的要求。发展经济、提高经济效益，是为促进社会文明的进步，是为提高人们的物质文化生活水平提供基础服务。自然界的各种自然资源是经济发展的基础之基础，自然环境又是人类生存发展和经济社会发展所不能缺少的必然要素之一，自然资源的无序开采和破坏性的开采、自然环境污染程度的加深和生态平衡破坏的加剧，已经是被实践充分证明了的危及人类生存环境条件和制约经济发展的关键因素。因此，地方立法不仅要促进当地经济的发展，而且更要遵循客观规律、适应自然规律发展的要求，切切实实地将保护有限的自然资源和维护整个自然界的生态平衡作为立法的重中之重，不以促进经济发展而牺牲人的生存环境和经济社会可持续发展的基础为重大代价。

　　地方立法应当崇尚先进和文明，适应时代发展对先进科学技术和文化文明、政治文明的需要。现代文明的发展和整个社会现代化程度的提高，都离不开法制文明的进步和法律制度的完善及法治的保障。地方立法必须走出只为经济建设发展服务的误区，要将立法的重心转向弱势群体和促进人们共同富裕、共向文明发展上来。地方应加快产业发展、科学教育发展、社会保障与救济、促进充分就业等方面的立法步伐，真正体现政府全心全意为人民服务的宗旨，真正体现法治是维护人的合法权益和推动社会文明、政治文明进步的重要

手段。

　　地方立法要适应民主政治建设的需要，促进民主决策、科学决策和发挥充分民主权利的进程。推进政治体制改革、扩大社会主义民主、健全社会主义法制、建设社会主义法治国家是全面建设小康社会的重要目标健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保障人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民群众依法行使民主权利，是坚持和完善社会主义民主制度的重要内容，是依法治国的有机组成部分。依法立法又是地方立法必须坚持的一项最基本的原则。因此，地方立法从立法项目的提出、立法计划和规划的编制与制定、项目草案的起草、政府法制部门对草案稿的审查与协调、政府全体会议或政府常务会议对草案稿的审议通过、人民代表大会全体会议或人民代表大会常务委员会会议对草案稿的审议表决及通过的过程，都应当按照<立法法》和《规章制定程序条例》等法律、法规规定的民主原则和民主程序进行，使地方性法规、地方政府规章的制定建立在发挥充分民主的基础之上，使立法的内容能够促进加快政治体制改革、实行民主决策、科学决策、民主管理与监督制度的历史进程，保障人民群众依法行使民主权利并参与到国家各项事业管理及立法活动中来。地方立法民主化程度的提高有利于加快政治体制改革、民主决策、科学决策、民主管理、民主监督的制度建设。

    　地方立法要适应全面推进依法行政的需要。依法行政的主要问题在于行政管理体制改革进程的快慢和政府职能转换到位的程度。通过立法加快行政管理体制改革进程和推进政府职能转换是一条必经的途径。地方立法应当巩固改革成果，适应全面推进依法行政工作的需要，加强在行政管理体制改革、政府职能转换、行政机构及其职能法定化等方面的立法，重点解决行政职责不清、执法主体不明、执法职能交叉、执法部门权力和责任义务脱节等问题，杜绝依法打架现象在地方立法中的存在，提高立法质量，为建设诚信政府、阳光政府、有为政府和法治政府，为全面推进依法行政提供“良法”，为健全和完善社会主义市场经济法律体系奠定坚实基础。

    　法制建设必须围绕党的中心工作和政府的各项工作开展，只有这样，才能使党的方针政策体现在法律条文规定的内容之中，才能使政府的各项工作走上法制化、规范化的轨道，实现法制建设对党的工作目标和政府工作目标的促进和保障作用。地方立法作为地方政治民主建设、经济建设、社会发展和其他各项事业发展必不可少的重要组成部分，从维护国家整体利益的角度讲，应当保障统一市场的形成和发展，促进地区间的相互交流与发展，消除地区间的壁垒和人为设置的种种障碍，使国家的整体一协调发展战略得以实现从一个省份整体发展角度来讲，应当为缩小城乡差别、促进城乡经济的协调发展提供法制保障前提，为促进各产业的经济发展而不损害人类、社会可持续发展对各种资源的需求提供法律性的强制规范保障，为促进人的健全和健康、文明发展提供引导、规范其具体活动和行为的法制目标，使人的生存发展和自然环境的变化处于动态的协调状态，为减少失业和维护社会稳定而在促进经济增长的同时，加强和健全各项社会保障和增加就业机会的立法工作，使经济增长与充分

就业处于协调发展趋势。

    　稳定是发展的基础和前提。稳定不仅是政治上的安定团结，而且包括工作秩序、生产秩序、社会治安秩序的有条不紊、有章可循，还包括广大人民群众的安居乐业和人身安全、生命财产等合法权益不遭受不法侵害。地方法制建设工作应当将促进发展的基础性和前提性法制工作列上重要的议事日程，加强政府及其部门和其他行使公共管理职能的机关或机构的工作程序立法，加强公务员和其他公职人员的具体公务活动和公务行为的立法，健全和完善安全生产方面的立法，继续加强社会治安防范立法，营造安定团结、顺乎民意、增强凝聚力等稳定一切的法制氛围，从法律制度建设上促进政府及其部门和其他机关的工作、工农业生产和各项建设工作走上科学化、规范化的轨道，提高其工作效率，为建立良好的正常工作秩序、安全生产秩序、社会治安秩序，为切实保护人民的生命财产安全和合法权益，提供维护稳定的法制环境保障。

    　地方立法要做到公开、公平、公正，既符合客观实际又具有适当超前意识，就必须铲除地方和部门保护主义，铲除部门私利和个人私利，铲除歧视思想，铲除保守思路。立法公正是执法公正的前提和保障，地方立法必须站在全局的高度上看待立法所要解决的问题和矛盾，正确对待部门利益对地方经济全局发展的影响，正确处理地方利益与国家整体的长远利益之间的关系，不搞立法上的地区分割或封锁，不搞立法上的部门利益平衡，要从有利于全局和有利于事业可持续发展的角度出发，使立法成果能够促进全国统一大市场的形成和良好发育与发展，促进一个地区、一个省经济社会的全面协调发展。从事地方立法的工作部门或工作机构及其人员必须坚持依法立法的原则，必须树立全局利益高于局部利益、短期利益服从长远利益、部门利益服从整体利益、政府规定的部门职能必须服从法定职责等立法观念，开拓创新工作思路，打破传统的立法模式和保寻的平衡协调方式，寻求新的地方立法发展模式，建立新的能够促进全面、协调、有序发展的立法协调制度和方式。