地方立法硕果累累

朱源星

（本文刊载于《人民之声》2004年第9期）

    　自1979年12月至2004年3月，广东省人大及其常委会共制定和批准了425项地方性法规(现行有效的330项)，其中先行性、试验性、自主性的法规占法规总数的5200。这正是广东地方立法不断发展的生命力。回首广东省人大及其常委会的地方立法进程，一个个耀眼的亮点，折射着广东人大制度的发展轨迹立法“试验田”的累累硕果，镌刻在中国民主法制建设的丰碑上。

先行一步 开发立法“试验田”

　　1978年党的十一届三中全会，确定了“解放思想、实事求是、团结一致向前看”的方针。从此，中国社会主义建设进入了改革开放的新时期。1979年7月，党中央、国务院批准广东在对外经济活动中实行“特殊政策，灵活措施”，从此拉开了广东在改革开放中先行一步的序幕。   

　　然而，在先行一步中不断遇到许多新的问题急需运用法律手段加以调整，许多新的经济现象和社会现象为当时广东所特有，国家还没有制定相应的法律。在这种情况下，广东人大在地方立法方面先行一步也是必然的。   

　　1979年7月，党中央、国务院在批转广东省委的报告中就提出:“尽快制定一些必要的经济法令、条例和规章制度。除应由中央统一制定颁布的以外，属于地方职权范围内的，广东要抓紧制定并颁布实行。”   

　　广东省人大常委会自1979年12月设立以来，根据宪法和地方组织法的规定，以及全国人大常委会关于授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决定，认真履行职责，把“为改革开放和经济建设服务，促进地方发展”作为地方立法的指导思想，使地方立法工作结出累累硕果。

　　作为“综合改革试验区”，广东在改革开放过程中实行的许多政策、措施必然具有鲜明的探索性和试验性，与之相应的地方立法也具有一定的探索性和试验性。地方立法一开始，虽然没有谁明确提出立法“试验田”的概念，但省人大常委会却在默默地耕耘着这块立法“试验田”。

　　从1979年12月到1984年10月《中共中央关于经济体制改革的决定》公布，是广东地方立法的创立阶段。在这一阶段，广东的地方立法从实际出发，把中央赋予的在经济体制改革和对外开放中的特殊政策和灵活措施用地方性经济法规形式规范起来，使之适应改革开放的迫切需要。试办经济特区是广东实行特殊政策和灵活措施的重要内容，因此对经济特区的立法进行了大胆探索。在这一阶段制定颁布的21项地方性法规中，关于经济特区方面的立法就有8项，占38%。如《广东省经济特区条例》、《广东省经济特区企业登记管理暂行规定》、《深圳经济特区土地管理条例》等等，都是在当时国家没有明确法律规定，也没有先例可循的情况下大胆探索而制定的。这在全国来说都具有试验性和首创性。    《中共中央关于经济体制改革的决定》公布后，广东经济体制改革迅速发展，这为广东的地方立法拓展了更为广阔的领域，提供了更为丰富的内容。在中共广东省第六次代表大会上，省委对加强地方立法工作提出了更高的要求:“要把我省经过实践检验切实可行的政策，经过立法程序，形成地方性法规。”“当前特别要注重地方经济立法，使之尽快配套、完善。没有经济立法，就不可能有商品经济的大发展。”   

　　从1985年到1992年，广东的地方立法出现了第一个高潮，进入了初步发展阶段，制定和批准了60多项地方性法规。    1993年3月，时任全国人大常委会委员长的乔石同志在八届全国人大一次会议期间，对广东省代表团提出了加快立法的要求。4月，他在视察广东时又提出“在市场经济体制建立过程中，广东可以成为立法工作试验田，先行一步。”    按照乔石委员长的指示，1993年以来，广东“全速推进”立法工作，平均每年立法30项左右，使)一东地方性立法进入了加快发展的阶段。这一阶段，在突出经济立法的同时，也抓紧了对社会、文化等方面的立法。随着人们法制观念的加强，政府各职能部门都自觉地运用法律来指导和规范自己的行为。在这种立法需求猛增的背景下，厂一东省人大常委会进入了最忙碌的时期，并在广东政治生活中显示出前所未有的作用和威望。    20世纪90年代后期，特别是进入新的世纪之后，广东省人大常委会对地方立法注入了更深层的理性思考，更加注重立法的整体走势和立法的质量。   

　　在2004年召开的广一东省立法工作会议上，省人大常委会主任卢钟鹤指出，经过20多年的改革开放实践，地方立法所面临的情况和任务己经发生很大变化。做好地方立法工作，必须适应形势，把握方向。特别是要把树立科学发展观，坚持以人为本、立法为公，作为今后地方立法工作必须长期坚持的一项指导思想。具体来讲，今后广东在立法工作中要坚持以下四条基本原则:在立法理念上，要更加体现以人为本思想在立法选题上，要更加充分反映民意在立法内容上，要更加重视代表和反映人民群众的根本利益和要求在立法过程中，要不断增强立法的民主性和科学性。卢钟鹤提出，要制定广东省发展确实需要而又符合本省具体情况的地方性法规，立法“试验田”要从注重“产量”、注重首创，逐步向注重质量转变。    回顾20多年来广东立法的成就，最突出的一点，就是围绕改革开放决策，以经济立法为重点，推动社会经济全面进步和协调发展。大胆探索，先于国家制定了一大批包括特区、经济开发区、经济、公安、司法、民政、民族、侨务、环境与资源保护和教育、科学、文化、卫生等方面的地方性法规，构建了一个初步适应社会主义市场经济的要求、覆盖面较广的广东省社会经济法律制度框架，这不但保证了全省改革开放的顺利进行，而且也将是今后全省社会经济进一步发展的重要保障。   

　　依靠法制，广东赢得了社会经济发展的辉煌成就，因此当省委提出要在20年内全面建设小康社会、率先基本实现社会主义现代化的目标时，广东人大再一次义无反顾地选择了健全法制、完善法治。