新阶段重庆地方立法应注意的问题

腾亚为

（本文刊载于《重庆行政》2007年第5期）

　　直辖十年，重庆法制建设取得了可喜的成就，从“主体、依据、程序和措施”四个方面人手，进一步规范地方立法、行政执法、司法和法律监督，加强政法队伍建设，进一步提高了立法质量、执法水平，确保了司法公正，为营造执政为民、服务发展、亲民安商创造了良好环境。但是，也应看到地方立法与新阶段重庆发展的要求仍然有距离:一是地方立法不完善，尤其在制定促进经济发展、政府职能转变、地方财政及重大投资项目监督、教育发展、公共卫生、社会保障、“三农”问题、城市管理、资源环保等方面的地方法规和行政规章不足。二是法制政府建设推进不够，一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平还有待进一步提高，对行政行为的监督制约机制需进一步健全。三是促进执法公正、解决诉讼问题的司法体制机制存在缺陷，司法救助机制不健全，群众“打官司贵、打官司难”的问题比较突出。四是检查督促、刑罚执行、司法鉴定、刑事赔偿及司法民主等制度不健全，律师、公证、调解、仲裁等作用发挥不充分。   

　　新阶段，重庆市发展的“314"部署明确了重庆三大定位—努力把重庆加快建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心、城乡统筹发展的直辖市提出了一大目标—在西部地区率先实现全面建设小康社会目标交办了四大任务—加大以工促农、以城带乡力度，扎实推进社会主义新农村建设切实转变经济增长方式，加快老工业基地调整改革步伐着力解决好民生问题，积极构建社会主义和谐社会全面加强城市建设，提高城市管理水平。围绕新目标，重庆地方立法应密切联系重庆地方实际，实事求是，对地方立法进行及时的立、改、废。   

　　要实现重庆新的发展目标，建设和谐重庆，在立法上，应当充分掌握重庆的政治、经济、文化、法治现状，特别是重庆作为西部直辖市，大城市带大农村，城市农村发展极不平衡，加上三峡库区建设，几百万移民产生，要求重庆根据自身特点，创立适合重庆发展的有特色的地方性法规、规章，为重庆大发展提供发展方向，进一步转变政府职能，为重庆大发展创造软环境。进一步解决好民生问题，创新纠纷解决机制，提供救济渠道。   

　　一、重庆地方立法，应充分重视立法的民主性   

　　(一)重视立法选项    法规立项，主要是在前期调研的基础上，分析立法的必要性和成熟度，决定是否列人立法机关的议事日程。首先，要论证立法的必要性。立法的科学性要确定的问题就是，在这一领域中，是否立法手段是诸多社会调控手段中最优的选择，是否除了立法手段，其他手段都不能有效解决问题，只有答案是肯定的，才能认为立法是必要的。其次，要论证立法的合理性。立法的合理性要求:立法的目的是合法、正当的，制度措施与立法目的相一致，权力与责任相统一、权利与义务相对等，国家、集体和个人三者之间的利益关系得到妥善处理。第三，要论证立法的效益性。立法活动要讲究效益，要使立法带来的收益大于立法成本、法律的实施成本以及由于立法对某些权利进行限制所带来的损失，实现法律效益的最大化，避免社会资源的浪费。   

　　重庆市未来发展的“314”部署与重庆市广大人民的利益是高度一致的。因此，在立法选项上，重庆应当加大公民参与立法选项的力度，深人了解民意，坚持把人民群众的难点和社会舆论关注的热点问题，作为地方性法规选项的重要依据，使立法真正代表民意，加大法规立项的论证力度，在立项阶段突出发展重心和科学依据。国务院批准重庆市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，目前最重要的是与城乡统筹相关的立法选项，如:关于土地流转，农民工社会保障，户籍制度改革等方面，制定出与重庆社会的政治、经济和文化发展的现状和实际需要相适应的地方法规、规章。   

　　(二)在立法内容上，协调各方利益，充分保障民利    在审议法规草案时，我们始终把维护最广大人民群众的根本利益作为立法的根本原则，努力实现国家利益、群众利益、社会整体利益相统一。按照权利和义务、权力和责任相一致的原则，处理好依法行使职权与维护公民、法人和其他组织的合法权益的关系，科学合理地规定公民、法人及其他组织的权利和义务，科学合理地划分国家机关的权力和责任，防止重义务轻权利、重权力轻责任、重管理轻服务的问题。特别是在立法中加强对国家行政机关权力运行的监督与制约，通过立法推动政府职能转变。对人民群众普遍关心和迫切需要解决的问题，敢于在矛盾的焦点上划杠杠，把广大人民群众的切身利益实现好，维护好。   

　　重庆在率先全面建成小康社会的新阶段，最关键，最现实，最紧要的是坚定不移的搞好城乡统筹。在重庆市被批准设立全国统筹城乡试验区之前，九龙坡区就已经被重庆市批准为城乡统筹发展综合改革先行示范区。正在做的6个方面的统筹:城乡规划、城乡产业布局、城乡基础设施建设、城乡社会事业发展、城乡社会保障、城乡行政管理。与此相适应，在九龙坡区的乡镇，都增设了其他地方没有的规划建设管理办公室、劳动社会保障所和土地流转服务中心。目前，九龙坡区已在华岩、白市骚、西彭3镇试行一元化户口登记制度，凡拥有稳定的非农收人来源，又自愿退出宅基地使用权和土地承包经营权，就可申报为城镇居民户口，在子女人学、就业扶持、养老保险、医疗保险、生活保障等方面，与城镇居民享有同等待遇。这些实验中成功的经验在已规划的立法选项应当予以充分体现。   

　　(三)在立法程序上，坚持开门立法，广泛集中民智    树立‘’由民立法、立法为民”的民主法治意识。制定每一件法规，必须召集人大代表、各阶层人士和有关组织代表召开座谈会，直接听取对法规草案的修改意见对一审后的法规草案，采取公开登报、网上公告等方式，广泛征求市民的意见建立市人大代表立法工作联系组，选择具有相关法律知识和专业特长的市人大代表作为经常联系对象扩大专家咨询面，聘请了法律界知名人士、专家学者为法制委员会咨询员建立立法听证论证制度，对法规涉及重大利益调整或存在较大争议的，都应当举行听证会。在涉及土地流转，农民工保障等涉及农民的立法中，应对农民的意愿进行广泛的调查。   

　　二、加强立法的科学性和针对性   

　　地方立法是国家立法的补充。实践证明，地方性法规针对性越强，越能解决本地的实际问题，法规执行的效果也就越好。重庆市人大、政府地方立法，应从重庆作为西部唯一的年轻直辖市，大城市带大农村的实际情况出发分层次考虑，树立科学的立法观念。科学的立法观念，最重要的一条，就是立法必须尊重客观实际，从社会的政治、经济和文化发展的现状和实际需要出发，符合社会发展的实际情况，不能超越社会的发展阶段制定不切实际和无法执行的法规。马克思对此有过的描述:“立法者应该把自己看作一个自然科学家，他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。如果一个立法者用自己的臆想来代替事物的本质，那么我们就应该责备他极端任性。”   

　　(一)首先从重庆总体上把握发展态势，在与上位法保持一致的前提下，对规范政府依法行政、经济健康发展、环境保护、社会稳定方面的地方性法规、规章进行创制。并坚持“少”、“当”、’‘简”、“特”、“严”、“稳”、“合”几个字坚持立法的科学性。   

　　(二)涉及主城区发达经济圈的地方性法规、规章应与发达地区和国际接轨。重庆市作为西部唯一的直辖市，地方性法规、规章应当首先考虑如何进一步减少行政审批的环节，不属于必须许可、审批的项目，政府应当放权，为国内外客商提供宽松的发展环境。同时加大对知识产权的保护力度，进一步规范政府及其公务员的行为，加大对政府及其公务人员的责任追究。   

　　(三)涉及城市社区建设的地方性法规、规章应从社区和谐人手，加强社区的调解功能。    随着社会改革的发展，重庆社会发生了深刻的变化，人们由过去的单位人，逐步变为社区人，由过去的单位管理，走向社会管理。社区已成为社会的细胞，因此，加强社区立法，把失业保险、养老保险、医疗保险、生育保险和工伤保险为主要险种的社会保险法规和以最低生活保障为主线的社会救济法规与社区立法，社区管理结合起来，为城镇居民公平地参与社会活动提供便利，把普及义务教育、教育体制改革与社区结合起来、把城市管理与社区管理结合起来。重视社区在居民婚姻、家庭、邻里中的协调作用，建立和谐社区，为和谐重庆打下良好的基础。   

　　(四)涉及落后地区、边远山区的地方性法规、规章，由于落后地区和边远山区目前还非常贫穷，人民文化素质很低，应当重点考虑人民的生存权、受教育权、和发展权，尽快缩小与城市发达地区的差别。   

　　(五)配合城乡统筹实验区的要求，就推动农村富余劳动力转移加强农民工就业安居扶持工作逐步提高农民社会保障水平加强对‘.三农”发展的支持推进生产力合理布局和区域协调发展促进现代农业发展和农村基础设施改善大力打造城镇群这七个进行立法探索。

　　三、建立完善的地方立法评价机制   

　　立法评价，就是在法规实施一段时间之后，通过实践检验的方法，对法规作出全面、科学的系统评价。通过立法评价，可以得出对现行法规更全面、更科学的系统评价，对今后制定、修改和废止法规更有参考价值。同时，通过对各个地方性法规作用、质量的评价，可以总结立法经验和教训，可以分析认识立法共性的规律，用这些规律去指导其他法规的制定，使地方性法规能够发挥其调控社会关系的最佳功能和作用。   

　　随着立法的日益增多，如何协调不同时期和由不同部门所制定的法规之间的矛盾和冲突，是我们始终面临的一个难题。当前，由于许多地方性法规都是由相关部门主持起草，利用立法的机会扩大本部门利益的倾向往往屡禁不止。这必然会带来法规之间的相互冲突，这种法规之间的冲突必然伤害法制的统一。要改变法规之间的种种冲突状况，有立法权的地方各级人大及其常委会应当适时建立地方立法的评价机制。另外，在坚持地方性法规与上位法不相抵触的前提下，进一步增强地方性法规的可操作性。   

　　重庆市人大、政府应当重视立法后的评价，总结对因形势的发展所造成的法规不适应，以及由于立法技术上的原因形成的法规中漏洞，立法机关可以在掌握第一手资料的基础上，根据社会、经济发展的实际情况，对法规进行修改和废止，做到与时俱进，不断提高法规的针对性和科学性。特别是重庆要实现城乡一体化发展，人大和政府特别要重视废除现有种种阻碍人员、土地、资本等要素在城乡之间双向自由流动的法规、规章、政策。