关于加强地方立法监督的几点思考

吴 斌

（本文刊载于《江淮法制》2002年第7期）

   　 地方立法是我国立法体制的重要组成部分。从1979年地方组织法赋予地方人大及其常委会以立法权以来，全国已制定地方性法规8700多件，地方立法工作成就斐然。但是随着立法工作的不断深人，在实际工作中也出现了许多矛盾和问题，特别是法规冲突问题日渐突出，给我国法制建设带来严重危害。加强地方立法监督，解决法规冲突，维护社会主义法制统一，已成为我国实施WTO规则，走向法治社会迫切需要解决的问题。本文试图依照《中华人民共和国立法法》的规定，对加强地方立法监督的方法和途径进行一些粗浅的探讨。

　　 一、地方立法监督的涵义及其主要特征

    　地方立法监督是指地方国家权力机关依照法律赋予的权限，在创制地方性法规过程中，为保证地方性法规与宪法、法律和行政法规不相抵触，保证地方性法规的客观公正，保障地方立法工作的顺利进行而建立的制约监督机制。它包括内在监督和外在监督两个方面。内在监督是指有立法权的地方国家权力机关在法规创制过程中，为维护法规的权威性、公正性，提高立法质量，由其直接行使或委托内部法制机构行使的一种监督制约机制，如立法法规定的“统一审议”制度。外在监督是指地方国家权力机关对有立法权的下级地方国家权力机关报批准的法规和同级地方政府报备案的规章实施的监督，如报批准制度、报备案制度等。地方立法监督，作为地方国家权力机关的一项基本监督职能，“是代表国家和人民进行的具有最高法律效力的监督”。其主要特征如下:

   　 一是权威性。从法律地位来看，地方国家权力机关的立法监督在地方立法工作中属最高层次的监督。从监督内容来看，这种监督是地方国家权力机关依据法定权限，依照法定程序，对法规案的实体内容进行监督。从监督方式看，地方国家权力机关的监督具有单向性，被监督方只有接受的义务，没有拒绝的权利。

    　二是法律性。地方立法监督的核心是维护国家法制的统一，保证地方性法规的合宪性、合法性、合理性和权威性、稳定性。它要求在地方性法规创制过程中，必须依据法定权限，做到不与宪法、法律、行政法规相抵触，必须按照法定程序，在法定范围内进行。立法监督的本身也必须依照法律规定，按照法定程序进行。

    　三是排他性。立法法明确规定，行使地方性法规立法权、批准权、撤销权的只能是国家权力机关，其他任何机关不得行使此项权力，具有很强的排他性。

   　 四是针对性。主要针对地方性法规制定全过程的监督，是对法规的起草、审查、审议、通过、报备案、立法解释等整个过程的监督。

    　五是强制性。地方国家权力机关的监督是以国家强制力作保证的，其行为带有明显的强制性。而被监督机关只能接受，不能消极对待，更不能与之相对抗。

　　二、地方立法监督乏力原因探析

    　从目前地方立法监督的实践来看，地方国家权力机关对下级国家权力机关报批准法规实施监督的工作开展得较好，但对本级法规创制过程中的部分环节的监任失之于宽，致使目前地方立法主作中存在一些问题:一是政府提交的法规草案，往往时间太迟，常常是临近常委会会议召开才提交二是法规草案的报送常常不能按立法计划来进行，有很大随意性三是有的部门利益倾向较重，把立法作为部门“争权夺利”的新途径四是在立法形式上贪大求全，照搬国家法律，缺乏地方特色五是全国人大常委会对地方性法规和地方人大常委会对政府规章报备案“备而不查”，监督乏力六是法规解释的冲突，法规实施后，具体应用中的问题由执法主体解释，往往出现法规解释与法规立法原意的冲突。

　　三、改进和加强地方立法监督的意见

  　  加强地方立法监督，是改进地方立法工作，提高地方立法质质量的重要途径，必须切实抓好。结合地方立法工作的实践，应从以下几方面着手:

    　第一，地方立法必须严格依法进行。立法法对地方立法主体、立法权限、立法程序、立法遵循的原则都作出了明确规定，是地方立法工作必须遵循的法律规范。在地方立法工作中必须严格依照立法法规定，切实做到有法必依，改变地方立法中各自为“序”的状况，真正将地方立法工作纳入规范化、制度化、法制化轨道。

   　 第二，必须严把法规立项、起草关和法规草案报送期限关。地方人大及其常委会要充分发挥在地方立法中的主体作用，这种主体作用不仅体现在法规草案的审议阶段，而应贯穿于法规立项、起草、报送、审议、通过(批准)、报备案、立法解释的全过程。要切买改变有关部门招什么就立什么、送什么就审什么的现象，按照立法计划的要求来进行，避免立法的随意性。在起草过程中，要改变以往单纯依靠政府部门负责法规草案的前半段，人大负责法规草案审议后半段的做法，将其融为一体，具体由人大及其常委会的有关专门委员会或工作机构负责。有些法规案的起草，实在由于人力、物力或专业知识所限，需要委托有关部门起草的，也一定要先就立法的主体框架提出主导意见。要严格法规草案送报期限。政府及其有关部门等所有法规草案起草单位，要及时报送法规草案，便于人大常委会有关专门委员会或工作机构有足够的时间进行审查，便于人大常委会组成人员有充裕的时间了解法规草案的内容，做好审议的准备。人大及其常委会也要严格按照立法法的要求，保证完成立法任务，维护地方立法计划的权威性和地方立法工作的严肃性。

    　第三，必须严格法规“统一审议”制度。法规统一审议有利于减少或杜绝地方立法中部门利益倾向，有利于防止地方立法与国家法律、法规相抵触的现象产生，有利于维护社会主义法制统一性，有利于提高地方立法质量，必须严格执行，认真实施。

   　 第四，必须强化法规“批准”制度。“批准”意味着有关机关对报请批准的法规具有审查权，并在审查后决定批准或不批准。这关系到报批准的法规能否生效(实施)，是一种事前监督和主动监督，属于最严格的立法监督程序。立法法作了明确规定。对此，省(区)人大常委会应认真领会，严格把握，切实加强对报批准的法规的合宪性和合法性甲查，对与宪法、法律、行政法规和本省(区)地方性法规有“抵触”的法规及时作出处理决定。

    　第五，必须严格法规报备案审查制度。地方立法“备案”意味着政府制定的规章(地方人大常委会只接受地方政府规章的备案)在制定之后，可以生效(实施)，但同时应报同级人大常委会备案，以供其审查。这是一种事后监督程序。首先，地方人大常委会应确立专门的工作机构，做好对地方政府报备案规章的具体审查工作，严把报备案关。对被认为同宪法、法律、行政法规相抵触的，应及时提出修正的建议，报人大常委会决定。其次，要明确规章备案的时效和程序。依法须报备案的规章，应及时上报备案机关，立法法规定“应当在公布后的30日内报有关机关备案”接受备案的机关应及时作出是否合法的结论，避免规章生效一段时间之后而被退回修正的情况发生。

　　第六，必须切实履行“改变和撤梢”职权。此项制度与报备案制度密切相关。全国人大常委会和地方人大常委会对于报请批准的法规或规章，如果发现“合法性”存在问题可以不批准。但有的因其已经生效，就必须改变(修改)其不合法或不合理的内容，直至将其撤销(废除)。改变和撤销是一种严厉的事后监督方式。对履行这一监督手段的依据，立法法从“权限”、“程序”和“内容”三个角度进行了规定。   

　　第七，必须认真完善“裁决”制度。为了解决地方性法规之间相互“打架”而导致“有法难依”的问题，立法法对“裁决”制度作出了不少新的规定。对于法与法之间的冲突现象，明确规定了如何适用的依据。就地方立法而言，同一机关制定的地方性法规，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定新法的规定与旧法的规定不一致的，适用新法的规定。地方性法规与国务院部门规章对同一事项的规定不一致的，不能确认如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会决定。部门规章与地方政府规章对同一事项的规定不一致，由国务院决定。根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会决定。

   　 第八，必须尽快健全“要求与建议审查”制度。从一般意义上说，立法监督有主动监督与被动监督之分。前者指有权监督的机关主动进行监督，如前面所论及的“批准”制度等后者指有权监督的机关因有关组织、机构或公民提出申请而开展的监督，俗称“不告不理，有告才理。”相对而言，被动监督扩大了提起立法监督的主体范围，能够促讲和维护立法活动的合法性在和科学性。对此，《行政诉讼法》第五十三条规定，人民法院审理行政案件，参照国务院部门规章与地方政府规章。人民法院认为地方政府规章与部门规章不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。当前，为适应加人WTO后的新形势，借鉴国外有关经验和做法，完善这种“立法监督启动程序”，提高地方立法的民主化、科学化程度，增强地方立法透明度，已是势在必行。

    　第九，必须严格规范法规解释机制。为了保证法规解释与立法精神和立法原意相统一，避免在司法解释中产生立法歧义，地方立法工作的法规解释工作应由地方人大常委会承担。

    　第十，必须切实提高立法人员的素质。立法工作是由具体的人来承担的，可以说一部法规质量的高低，与立法人员的政治思想素质、法律素质和业务素质关系十分密切。要采取切实措施，加强对立法人员的教育和培训，造就一支政治思想好、法律意识强、工作作风正、业务技能精的高素质地方立法队伍，才能为排除地方立法冲突，提高地方立法质量奠定坚实的基础。