论地方立法体系的科学构建

毕可志

(本文刊载于《当代法学》2004年第3期)

    摘　要: 科学合理的构建地方立法体系,不仅能够实现地方立法的民主化、科学化,使地方立法体系完备科学,而且也能避免地方立法之间的重复、交叉、冲突,使地方立法和国家立法相衔接。为了保证地方立法体系的科学性,在构建地方立法体系的过程中,应根据地方立法的实际,遵循合法性、可行性、科学性、适应性等原则,并且要在长期的地方立法实践中,采取科学确定地方立法体系的调整范围、确定地方立法思路、制定地方立法规划等步骤与方法逐步完成。

    关键词: 立法体系;科学构建;决策机关

我国的法律体系是一个中央与地方立法体系共存互补的框架模式,①这就要求我们不仅要重视中央立法,而且也要重视地方立法,要科学合理地构建完备的地方立法体系,为地方立法活动提供指导,这对于促使地方立法机关做好立法工作,推动地方立法臻于科学化具有重要的意义。

一、科学构建地方立法体系的必要性

要实现地方立法的民主化、科学化,就必须科学合理的构建地方立法体系,使地方立法结构优化、成龙配套、协调有序,避免地方立法之间的重复、交叉、相互冲突,使地方立法和国家立法相衔接。构建地方立法体系应由地方立法决策机关②规划设计出地方立法项目蓝图,通过地方立法机关的立法实践活动加以实现。其必要性主要表现为:

(一)有助于地方立法预测和地方立法规划

由地方立法决策机关规划设计出地方立法项目,可以使地方立法预测和立法规划有序化、科学化、有步骤地运行,避免盲目性,以加快地方立法步伐。这是因为:1·能使地方立法机关在项目安排上区别轻重缓急。由地方立法决策机关规划设计出地方立法项目,是从宏观上指导、控制立法活动的一种手段,这可以使立法者合理、科学地调控整个立法进程,分别轻重缓急、抓住重点搞好立法规划。凡是不经论证未列入地方立法项目的,不列入地方立法规划,杜绝“首长项目”、“拍脑袋”项目,克服草率立项的不良倾向,保障人民生活所急需的重要法规和规章适时出台。因此,在开展地方立法工作过程中,要通过规划设计立法项目, 明确哪些是近期急需出台的,哪些是可以缓办的,以保证急需的地方立法先出台。

2·能使地方立法机关在人员安排上做到心中有数。由地方立法决策机关规划设计出地方立法项目,可以使地方立法机关对各个环节上的人员安排做到心中有数,有的放矢地安排和组织人员,有准备地从事或参与立法活动,提高立法质量。同时,还可以使不同的立法机关和各有关方面可以互通信息,互相配合,协调各方面的立法工作,合理地取舍立法项目,确定立法指标,从而避免立法工作中不同环节上的重复劳动、分散精力以及人力的浪费,从而加快立法速度。

(二)防止法律、法规和规章之间的不协调、不配套、重复、抵触

由地方立法决策机关规划设计出地方立法项目,可以提高立法体系的整体质量,防止法律法规之间的不协调、不配套、重复、抵触,这就能以最低限度的立法成本投入,而能取得最高的社会效益。[1] (P223)这是因为:

1·地方立法机关可以将立法项目加以有序的排列。由地方立法决策机关规划设计出地方立法项目,地方立法机关就可以根据社会政治经济的客观需要和立法自身的逻辑,将立法项目加以有序的排列,从设计出的立法体系蓝图上去检视并发现某一方面现有的国家和地方立法,还有哪些缺门或漏洞,需要补充或修改;并预测到哪个领域哪些新的法律势在必定,哪些是当前急需制定的,哪些是可以从缓制定,哪些需要删削、合并,哪些可有可无因而不必制定。这些都有助于我们正确指导立法工作,防止法律、法规、规章之间的不协调、不配套、重复、抵触。

2·地方立法机关可以对具体立法项目进行初步分析论证。由地方立法决策机关规划设计出地方立法项目,地方立法机关制定立法规划时,就必然对该项目进行初步的分析论证,分析其必要性、可行性。例如,有的项目所指向的事项明显的不是立法所要规范的内容,而是思想认识问题或者是行政机关内部工作问题;有的立法项目明显立法条件不成熟;还有的立法项目,明显的立法时机不适当,这就可以在制定立法规划时统一认识,不纳入立法规划,避免投入大量的人力、物力、财力,造成浪费。

(三)可以使地方立法体系完备科学地方立法将随着社会的发展变化,不断地进行“立、改、废”,同时地方立法的“立、改、废”也是一个系统工程,为了保证地方立法体系的完备科学,必须由地方立法决策机关规划设计出地方立法项目,其理由是:

1·可以促使立法者从法律规范的立、改、废的全局来安排立法项目,而不是只注意法律规范的立、改、废的某一个环节,从而保证立法体系的发展不致滞后于社会政治经济的发展需要。

2·有助于促进地方立法和国家法律、法规之间以及地方立法之间,在最大程度上的协调,避免了立法体系内部的矛盾、冲突。随着立法步伐的加快,立法数量的增加,不同法律部门、不同效力层次的法律规范之间呈现出错综复杂的关系,也出现了一些相互不一致甚至抵触的情况。有了地方立法决策机关规划设计出地方立法项目,可以促使立法者将整个立法工作作为一个系统工程来通盘考虑,从全局观点、发展观点出发,对所列的立法项目,从国家整个法律体系上作出总体设想和合理安排,使立法体系内部达到有机协调。

3·可为立法体系的日渐完善提供建设性意见。按照地方立法决策机关规划设计出地方立法项目编制地方立法规划时,会发现立法体系内部的诸多问题、欠缺,此时地方立法机关可以采取一定措施予以修正,保证了立法体系的科学、完备和和谐统一。

4·可保证地方立法的表现形式同它的内容相符合。地方立法究竟采取何种形式,这是地方立法技术研究的主要问题。例如,地方立法有的用“条例”,有的用“规定”,有的用“办法”,有的用“规则”,有的用“实施办法”。究竟采取何种形式,要依内容而定,哪种形式最能充分地表达内容,就要运用哪种形式。我们认为,一般情况下,凡是涉及地方政治经济的基本问题,应以地方性法规用“条例”或“办法”的形式;凡是涉及地方政治经济和社会的具体管理问题,应以地方政府规章宜用“实施办法”或“实施细则”的形式。

二、构建地方立法体系的原则

地方立法决策机关根据地方立法工作的实际,在构建地方立法体系并据此进行立法工作当中,一般应遵循如下一些原则。

(一)构建地方立法体系的合法性原则

我国是一个统一的单一制国家,法制统一是我国一项基本的宪法原则。在立法上表现为,中央享有充分的立法权,而地方仅享有体现从属性、实施性、具体性特点的地方性法规、规章的制定权。[2]因此,在构建地方立法体系过程中,应当以法律、行政法规为根据,不与现行的法律、行政法规相抵触。其主要内容包括以下几个方面:

1·立法决策机关设计地方立法项目的内容和范围必须符合法律和法规的要求。这就要求地方立法项目内容和范围的确立,不仅要以经济和社会发展规划等为背景根据,而且还要有法律根据。确立一个立法项目,要么有宪法的根据,如宪法规定应当以法的形式调整某社会关系,这一规定就是确立该法的立法项目的根据;要么有法律的根据,如某法律规定应当制定该法的实施细则,这一规定就是确立该实施细则的立法项目的根据;要么有行政法规的根据。

2·立法决策机关设计地方立法项目必须符合法定的程序。现在,国家已通过了《立法法》,对编制和实施地方立法规划作了原则性的规定,同时许多有立法权的地方立法机关也都通过了制定和实施地方性法规和规章的程序,如淄博市通过了《淄博市地方性法规制定程序规定》,对编制和实施地方立法规划作了明确的规定。这就要求立法决策机关设计地方立法项目也必须符合法定的程序。

(二)构建地方立法体系的可行性原则

构建地方立法体系的可行性原则,是指构建地方立法体系要充分考虑到设计的地方立法项目的未来前景,只有确立的项目、指标、任务等,可以变为现实,才是可行的。具体来说:

1·要研究和了解实际生活为我们所要进行的地方立法活动提供了多大可能性。地方立法项目中规定的要制定的地方性法规和规章在将来的实际生活中能否行得通,效果如何,特别要研究和了解在实施这些地方性法规和规章方面是否有大体相应的法律意识,人们的价值观念、道德观念、传统观念、社会心态如何。通过研究和了解这些情况,切实地使地方立法项目规定要立的地方性法规和规章,建立在具有较大的可行性的基础上。

2·要研究和了解地方立法项目中确定的立法指标能否有相应的条件保证其实现。特别要注意在地方立法项目确定的时限内,能否具备相应的人力、物力来保证规划中确定要立地方性法规和规章能够产生像样的、合格的草案。避免盲目地、没有把握地确定指标,否则,指标便难以实现。

(三)构建地方立法体系的科学性原则

构建地方立法体系的的科学性原则,是指构建地方立法体系要合乎客观规律的要求,作出最佳选择,具有科学性。其基本内容主要包括:

1·要按照客观规律的要求来确定地方立法项目。确定地方立法项目,既要与社会关系对立法调整的需求和为立法调整所提供的可能性相协调,也要使各立法主体之间的上下左右关系、立法主体的能力与它们承担的任务相协调,同时也要使立法规划与立法科学研究相协调。

2·要对地方立法的形式作出最佳选择。地方立法主体在确定以立法形式对某种社会关系进行调整时,需要正确地判断究竟以哪种具体的立法形式进行调整最合适,即判断是以地方性法规还是以地方政府规章来调整最合适,是制定新法、废止旧法,还是补充或修改现行法最合适,从而作出最佳选择。作出这种判断和选择的标准不应是主观的愿望,而只能是法的规定和客观需要,所谓以法的规定为标准,是指宪法、法律和法规等规定属于哪一主体职权范围内的事项,该主体才有权就这些事项,采取自己法定职权所允许采取的法的形式进行调整。所谓以客观需要为标准,是指对某一事项进行调整,如果客观上只能以地方性法规形式进行调整则不能以政府规章的形式调整,反之亦然。

(四)构建地方立法体系的适应性原则

地方立法体系的适应性原则,是指构建地方立法体系应适应地方的政治、经济和社会管理的需要,符合社会未来发展趋势。具体包括以下两个方面:

1·地方立法的决策机关确立地方立法项目时,应明确地表述有关“地方物质生活条件的需要”的内容。地方立法应适应“地方物质生活条件的需要”,满足“地方经济关系的要求”,建立适应地方的政治、经济和社会管理的需要的行为模式。例如,在山东省沿海发展较快的青岛市和地处内陆的淄博需要建立不同的行为模式。

2·地方立法的决策机关确立地方立法项目时,应符合社会未来发展趋势,与国际立法接轨。自改革开放以来,我国的经济持续快速发展,与国际经济的相互依赖程度不断提高。我国经济“今后的发展更加离不开世界,而全球经济的进一步增长很大程度上也依靠中国这个巨大的市场”。[3]全球化不仅表现在经济的全球化,而且表现在信息传播、交通网络构建、文化现象渗透等诸多方面。在这样的背景下,我们在地方立法上,不仅要反映中国特色,也要学习、借鉴、吸收甚至移植国外优秀的法律文化,在经济、科技和公共利益立法方面注意同国际立法接轨,按照国际惯例办事。

三、构建地方立法体系的步骤与方法

立法体系是通过长期立法实践逐步形成的,其科学性、合理性、可行性,有赖于立法者总结立法经验,把握客观需要,预测立法发展前景。科学地构建地方立法体系的步骤与方法包括以下几个方面:

(一)确定地方立法体系的调整范围

国家的立法体系可以是以宪法为核心、囊括一切法律、法规的总的立法体系;也可以只设计某一法律部门或调整某一社会关系领域的立法体系,如适应市场经济的立法体系,是我国立法总体系的一个子系统,但它不只限于有关市场经济的经济立法,而包括与它有关的政治与社会立法等等。

关于地方立法体系,一类是依附性的,即作为执行宪法、法律和行政法规的地方性法规和地方政府规章,它可以作为整个立法体系的组成部分,属国家立法体系的子系统。另一类是作为地方自主性立法的地方性法规和地方政府的规章,主要是一些属于本地方行政管理方面的法规和规章,可自成地方立法体系。因而,地方性法规、规章,是地方法律制度体系的主体构成部分,是地方政治、经济、文化和社会的基本法律规范,在我国地方法制建设中居于重要地位。建立完备的地方立法体系,主要是加强对地方性法规和规章的建设,确定地方性法规和规章的调整范围。

1·确定地方性法规的调整范围。地方性法规,是社会主义国家法律的重要形式和组成部分,它同国家宪法、法律、行政法规等一起构成我国社会主义法律的法律体系,在中国法律渊源中占有不可或缺的位置。它既包括一般的地方性法规,①又包括民族自治地方的人民代表大会依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定的自治条例和单行条例,同时也包括经济特区所在地的省、市人大及其常委会根据全国人民代表大会的授权决定,制定的在经济特区范围内实施的单行经济法规。[4] (P230-231, P253)地方性法规的调整范围主要包括: (1)国家法律、行政法规的实施细则、办法,但法律、法规已明确规定由地方政府规章调整(规定)的除外; (2)有关本行政区域政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族、外事等项工作的重大事项; (3)关系本行政区域内公民权利、义务、人民群众切身利益、影响较大的事项; (4)关系地方各类国家机关(包括地方人大、政府、法院、检察院等)的事项。

2·确定地方政府规章的调整范围。地方政府规章在我国社会主义法律体系中数量最多,是地方经济、政治、文化管理的重要规范,在地方法制建设中居于重要地位。它包括:省、自治区、直辖市人民政府制定发布的规章;省、自治区人民政府所在地的市人民政府和国务院批准的较大的市的人民政府制定发布的规章;全国人大常委会授权的经济特区所在市的人民政府制定发布的规章等。地方政府规章的调整范围,大致可以界定为: (1)法律、行政法规需要结合地方实际情况加以具体化,制定实施细则或办法的。这里有两种情况:其一,法律、行政法规明确授权或规定地方政府制定规章的;其二,法律、行政法规未作明确规定,地方人大及其常委会又不制定地方性法规的; (2)属于政府行政职权范围内(不涉及与人大、法院、检察院的关系)的管理事项; (3)专业性、技术性比较强的管理事项; (4)短期性、临时性管理规范文件; (5)试验性管理规范文件。

这里需要注意的是,除了要划清地方性法规与规章之间的调整界限外,还要明确省、自治区、直辖市同省、自治区人民政府所在地的市及国务院批准的较大市之间的分工,民族区域自治地方的地方性法规同自治条例、单行条例的区分等等。从而使地方性法规、规章建设形成各有特定调整范围,配套照应、互为补充、不重复、无遗漏,协调严整的地方性法规和规章体系。

(二)了解地方立法需要,确定地方立法思路

在确定了地方立法体系的调整范围后,要对本系统现有的地方立法状况进行调查研究,并根据其调整范围的立法需求,作出地方立法预测,设计新的地方立法项目,填补已有的地方立法体系的缺项。

在确定地方立法思路,设计立法体系时,不能只迁就既往己立之法,或近期可立之法,而要同时考虑将来可能需要修改、补充、调整和另立新法,而在体系中为未来留下发展余地,以适应政治、经济和社会不断发展的需要。根据《宪法》和《地方组织法》对地方立法的授权规定,按照国家新的法律体系建设对地方立法工作提出的客观要求,总结多年来地方立法工作的经验,我们认为地方立法应以建立和完善与市场经济相适应的地方法规和规章体系为主要目标。通过以下几个方面的地方立法活动,逐步形成门类齐全、结构协调,功能合理、层次分明的地方市场经济法规和规章体系。

1·在政治方面,应根据当前政治体制改革的要求,围绕完善地方人民代表大会制度、加强地方政权建设和民主政治建设、强化政府宏观调控手段和转变政府职能、促进政企分开和机构精简、完善公务员制度和干部管理制度,惩治腐败和加强廉政建设等方面进行地方立法,形成政治方面的地方性法规和地方政府规章体系。

2·在经济方面,要根据市场经济体制改革的要求,围绕当前市场经济急需的规范市场主体地位、市场组织形式、市场主体行为、市场经济秩序、市场要素优化配置、市场交易规则以及改善和加强宏观调控、促进经济协调发展等方面进行地方立法,形成经济方面的地方性法规和政府规章体系。

3·在教育、科学、文化、卫生方面,要根据教、科、文、卫体制改革的要求,围绕科技市场管理、教育体制改革、文化市场管理、医疗管理体制改革、加强医药市场规范化、提高国民文化素质和道德水准等方面进行地方立法,形成教、科、文、卫方面的地方性法规和政府规章体系。

4·在社会治安管理和社会保障方面,要根据维护社会稳定和安定团结,为人民群众提供良好的学习、工作、生活环境和保障社会稳定的要求,围绕强化社会治安管理,打击各种违法犯罪活动、保护单位和公民的合法权益等方面进行地方立法。同时,围绕建立和健全社会保障体系,为城镇居民和职工提供失业、养老、工伤、医疗、救济等保险服务方面,进行地方立法工作,形成社会治安管理和社会保障方面的地方性法规和政府规章体系。

(三)制定地方立法规划,逐步构建地方立法体系

地方立法体系设计方案确定后,下一步是制定地方立法规划,安排如何逐步实现地方立法体系方案中的地方立法项目。这要由地方立法决策机关,按照建立我国社会主义市场经济体制及其法律框架的要求,根据立法需要的急迫程度和地方立法条件的具备情况,来分别按地方立法的轻重缓急,确定构建地方立法体系的步骤、时限等。这要求我们在实际工作中,应做到以下几点:

1·必须坚持实事求是,一切从实际出发的原则。实事求是、一切从实际出发的原则,既是我国国家立法必须遵循的基本原则,也是我们地方立法必须遵循的基本原则。相对于地方立法来说,就是要求地方立法要立足于本地的具体情况,以本地区的实际需要为立法出发点,以解决本地区特有问题为立法目的,做好地方立法工作,在地方立法活动中充分反映出本地区的客观规律,使地方立法工作真正植根于客观实际的沃土之中。

2·必须以本地区的重大事项或行政管理工作为主要调整对象,针对本地区特有的、普遍存在的、重大的问题进行地方立法。立法时应善于分清轻重缓急,凡是国家立法不能解决或不宜解决的问题,而在本地立法能够解决和需要解决的问题,均应进行地方立法。

3·要突出地方特色,反映出本地区的实际情况。地方立法必须具有地方特色,这是国家法制建设对地方立法的基本要求,也是地方立法之所以存在和发展的生命源泉。由于各地区立法的背景、条件、调整的对象和解决的问题不完全相同,往往某个地区的立法在本地区适用,而异地照抄就未必行得通,所以地方立法要能正确反映出本地区的实际情况,重在解决本地区所特有的矛盾;要有较强的针对性和可操作性,能够解决国家尚未立法或国家立法不宜解决的本地区存在的特殊问题。没有地方特色的地方立法只是简单的照抄、照搬国家和其他地区立法的有关规定,势必不能有效地反映和解决本地区特有的一些重大问题,从而也就失去了地方立法存在的必要性。[5] (P437-439)

另外,在构建地方立法体系时,还应注意以下几点:

1·在强调地方立法应突出地方特色的同时,必须防止借体现地方特色为名,行地方保护主义之实。要注意坚持国家法制统一的原则。既要敢于根据本地区的实际需要,积极立法,大胆创制一些新的规定;又要注意慎重立法,严守地方立法权限,克服地方保护主义或本位主义。

2·坚持宪法的规定和法律、行政法规的基本原则,保证立法公正。在地方法规、规章建设中,要坚决反对违反上述原则的地方保护主义、部门(行业)保护主义,抵制不正之风,革除部门色彩,从根本上保证地方性法规、规章的制定,客观、公正,维护社会主义地方法制的纯洁性与严肃性。

3·要审慎规定自由裁量权。对于法律、行政法规规定自由裁量权幅度过大的,地方法规或规章应加以具体化、确定化、精细化,防止地方法规规章继续笼统、抽象、不确定,给执法操作造成无可遵循或自由放任等困难。

参考文献:

[1]郭道晖.当代中国立法[M].北京:中国民主法制出版社, 1998.

[2]董茂云.发达国家市场经济法律体系的框架[J].比较法研究, 1995, (2).

[3]新华社记者等.利用一切文明成果发展有中国特色社会主义[J].人民日报, 1997-08-28 (1).

[4]乔晓阳.立法法讲话[M].北京:中国民主法制出版社, 2000.

[5]周旺生.立法论[M].北京:北京大学出版社, 1994.