论深圳经济特区地方立法创新的历史、特色与前景

杨龙芳

（本文刊载于《深圳大学学报》（人文社会科学版）2004年第3期）

    摘  要：深圳地方立法权经历了一个从“授权立法”到“较大市立法”的演变过程，形成了以创新为基本特色的立法实践。其创新体现为立法理念和立法建制两方面，表现为先行性、兼容性、突破性、补充性。深圳立法创新解开了中央和地方权力关系内在缺陷的固有症结，并对中国立法体制改革提供了一条可供选择的途径。

    关键词：深圳经济特区；授权立法；较大市立法；立法创新

深圳经济特区地方立法权的演变

深圳地方立法权经历了一个从“授权立法”到“较大市立法”的演变过程。深圳地方立法权的出现是深圳整体功能中政治需要决定的。美国著名汉学家傅高义在其著作《广东改革:在中国领先一步》指明了这一点，特区不像在其他国家一样，只是简单的工厂所在地，而是更大的地理区域，具有更广泛的政治、经济、文化、教育、技术以及经济功能。”（1）俄国学者B. A.波尔佳科夫和C. B.斯捷帕诺夫在合著的名为《中国经济特区》的论文中进而指出深圳特区政治功能包含相应立法功能，经济特区在检验中国对外经济活动方面的新思想和政策方针，包括完善经济活动中的法律基础，寻找吸引外国直接投资的最佳方式和方法，进日先进技术、信息和管理方法等方面，都起着先锋作用”。这说明深圳地方立法权是经济特区整体功能中的固有因子。

深圳特区政治功能的立法需求最初是通过全国人大常委会、中央政府和省级人大、省级政府来满足。中央政府、全国人大比较详细制定了有关经济特区职能的重要立法，诸如吸引外资、土地使用、税收激励、经济合同、技术进日、合资企业、独资企业等方面，这些立法是广东省人大、省政府立法的基础。1981年，全国人民代表大会授权广东省人民代表大会为深圳制定特殊法律。在1981一1991年间，广东省人民代表大会通过17部有关深圳特区的法律，但这远远不能满足深圳特区社会经济发展的立法需求。与此同时，深圳特区经济自主权也为地方立法探索提供了可能的“自由空间”。随着深圳特区经济体制改革深入，特别是中国经济改革整体战略逐级推进，争取经济特区地方立法权问题开始摆上深圳特区建设的历史日程。1984年，中国开放14个沿海城市，享有同深圳一样的政策。1992年中国实行全方位、多元性开放政策，长江流域主要城市、边境地区主要城市和内地主要省会城市相继开放，上海浦东成为特区中的特区”。中央给予浦东新区开放条件、优惠政策强度、开发起点、发展速度4个方面处于领先地位。1988年底国务院决定将深圳升为省级市，享有贸易自由权，并在国家计划中享有单列的权利。新的开放格局弱化了深圳特区优势，某些地区政策的优惠程度己经超过特区，特区的犹惠政策”己经变成为普通政策”。为了巩固特区改革成果和继续推进改革开放，深圳特区不得不寻找法律的支持，以颁布法律来保护自主权。在这样的背景下，深圳开始争取立法自主权的努力。深圳市党政领导形成一个鲜明共识，即深圳特区需要特殊的法律和权力以融入世界经济之中，从而使它在加强与香港的联系方lh]处于更为优越的地位。1992年6月底，全国人民代表大会召开常委会，专门讨论授予深圳经济特区立法权问题。7月1日，七届全国人大常委会第26次会议表决通过了全国人民代表大会常委会关于授权深圳市人民代表大会及其常委会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》。快定》授权深圳市人民代表大会及其常委会根据具体情祝和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基木原则，制定法规在深圳经济特区实施，并报全国人大常委会、国务院和广东省人大常委会备案;授权深圳市人民政府制定规章并在深圳经济特区组织实施。1992年10月15日，深圳市一届人大审议并通过了深圳市人大常委会制定深圳经济特区法规规则，决定加快立法步伐。

全国人大授权深圳立法权，是全国人大常委会扩大立法权的一大创举，是深圳特区建设过程中的一个里程碑，但授权立法权并没有解决长期困扰深圳由关内关外之别而引发的七市两制”，反而加剧了关内关外之别，特别是执法方面的差别。为了解决”一市两制”问题，深圳特区仅有授权立法权”是不够的。随着中国社会主义市场经济体制目标的确立，深圳特区国有企业机制转轨的深入，1997年的香港回归，为深圳特区立法权的扩大提供了广阔的空间。深圳己经是香港的一个延伸，趋势是将这种延伸扩展到财政、关税甚至立法领域。2000年7月颁布的《中华人民共和国立法法》，在立法权中不仅保留了经济特区的授权立法权，还赋予经济特区所在地的市以较大市的立法权，这标志着深圳地方立法权有了实质性的扩大。2001年2月，广东省第九届人大第四次会议通过买、一东省地方立法条例》，将深圳市的较大立法权细化。深圳市的较大市立法权”虽保留了授权立法”的精髓和实质，但弥补了深圳特区法规在适用范围上的不足，拓展了深圳市立法覆盖的空间，奠定了从法律上解决七市两制”的法律基础。

深圳特区立法权的演变过程表明，深圳地方立法权的法律效力的影响从关内到包括关外在内的整个行政辖区，这是中国其它经济特区难以拥有的立法优势，是深圳特区真止拥有的优势。

深圳经济特区立法创新的主要特色

深圳经济特区立法创新主要体现为立法理念和立法体制建构两个方面。自1992年7月全国人大常委会授予深圳立法权以来，深圳市人大及其常委会木着失行先试”的精神，大胆探索，积极实践，取得了丰硕的立法成果。截至2003年11月，深圳市人大及其常委会共制定211项法规，其中属于经济特区立法200项，较大市立法11项。这211项法规标志着深圳特区初步形成了适应木地社会和经济发展以及城市管理所需要的，与国家法律体系和广东省法规相配套的，与国际惯例相衔接的特区法规框架。

审视深圳经济特区10年立法的历史，透视深圳特区法规框架，创新是深圳经济特区立法实践的路标和灵魂。具体而言，创新主要体现为失行性’，、兼容性”、次破性”、幸卜充性”。

“失行性”或称验验性”，是指深圳在国家相关法律法规尚末制定的情祝下，木着实践第一的态度，敢试敢闯，确保深圳在发展经济和民主法制建设走在全国前列。20世纪80年代末深圳出现企业面临倒闭，职工没有退休保障的问题，在实践中摸索出了社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式。1989年深圳对这项改革成果及时进行专项立法，出台了企业员工基木养老保险条例，将社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式用法律固定下来。这个条例所确立的社会保险模式现己在全国范围内推广。深圳在全国率先实行住宅区物业管理，积累了解决哉长的烦恼”的丰富经验，1989年起草了住宅区管理条例》。1994年6月，在总结多年实践的基础上，深圳市第一届人大常委会第23次会议通过了  深圳经济特区住宅区物业管理条例》。在条例》中第一次提出了物业管理’，的新概念，建立了三化一招标”的物业管理模式，明确了开发商、业主、管理单位各自的权利义务及相互关系。这是深圳市人大颁布的全国物业管理行业第一部地方性法规。这部  条例》指明了深圳乃至中国物业管理发展的方向。

“突破性”是指深圳在立法过程中勇于开拓创新，推出一项又一项坠国第一”的立法试验。如1993年5月28日，深圳市第一届人民代表大会常务委员会第16次会议审议通过深圳经济特区劳务工条例》。1994年6月18日，深圳市人大常委会通过了深圳经济特区土地使用权出让条例》和深圳经济特区住宅区物业管理条例》，前者全面地规定了市政府出让土地使用权的实体内容和程序，是全国第一部系统的土地使用权出让法规;后者是全国第一部物业管理的地方法规。1998年10月，深圳制定了全国第一部政府采购条例，被称之为规范政府消费行为的‘阳光法案”。通过立法建立政府采购制度，不仅推动了传统的财政支出管理制度的改革，而日_节约了政府资源，加强了廉政建设。1999年出台  深圳经济特区信息化建设条例》，为统计信息分家提供了法律依据，这是国内第一部信息化建设法规，具有极强创新性。

 “兼容性”是指深圳在立法过程中大胆探索，突出立法观念、思想、认识、理论的指导作用和解放思想的重要性，注重借鉴国内先进的法律构想、世界优秀的法律文化、发达国家和地区立法的成功经验，适当超前立法，率先予以规范，为改革的中期和远期目标服务。深圳在立法过程中特别注意吸取香港法律体系。1/3的深圳特区法规是借鉴香港及国外优秀法律文化，如公司立法、房地产立法、中介组织立法等较多地借鉴了香港和新加坡的做法。城市规划条例借鉴了香港的祛定图则’，制度，深圳经济特区住宅区物业管理条例》借鉴了日木的物业管理做法，明确规定哑主们可以通过业主委员会来选择物业管理公司、监督物业管理的实施”。深圳特区在立法过程中不仅重视国外的成功经验，也重视国内的成功做法。

“补充性”意即深圳各项法规在改革开放深入的过程中不断修订，及时完善，甚至废比原定法规，使法规体系与深圳实际更加紧密的结合。1987年12月1日，深圳发生了所谓的第一次土地革命”，解决了土地能否有偿使用问题。深圳敲响了中国土地拍卖的第一褪，开始了土地使用权出让迈向市场的第一步。在此基础上，1994年6月18日，深圳市人大常委会通过了深圳经济特区土地使用权出让条例》，后几经修止，成为全国比较系统的一部土地使用权出让法规。2001年3月6日，深圳市土地交易市场管理规定》颁布实施，这个条例标志深圳出现了生地资源的市场配置”，完成了土地交易坠面市场化”的娘变。

深圳特区立法创新不仅体现在系列法律的理念上，还体现在立法体制的建构上。立法体制是由止式和非止式两部分构成，但都以民主化为其构建核心。止式立法体制主要表现为人大及其常委会立法职能的法定化和引入立法听证机制。非止式的立法体制体现为愁开立法’，和征询专家意见。市人大常委会先后制定了法规条例、代表大会议事规则、代表大会审查和批准国民经济和社会发展计划及预算规定等法规，将市人大及常委会立法、监督、任免和决定重大事项的4项主要职权和程序全部法定化、规范化。早在1999年，市人大计划预算委员会大胆借鉴国外与香港等地成功的做法，并结合深圳实际，制定了全国第一个立法听证会规则—深圳市人大计划预算委员会听证制度》，并制订了详细的工作方案。2001年11月17日，市第三届人大常委会第11次会议审议通过深圳市人民代表大会常务委员会听证条例》，并经广东省第九届人大常委会批准，这是我国第一项关于听证的地方性法规，其中在听证的范围、程序、人员的组成以及把握听证结论等方面有不少创新。2002年1月24日，深圳举行全市第一次立法听证会，这也是全国首次依照法律程序开展的立法听证会。围绕市政府提交市三届人大常委会审议的深圳经济特区人才市场管理条例草案)》，来自政府部门、社会各界的止式代表就木项立法所涉及的有关人才市场管理应当触立立法”还是鱿一立法’，展开了热烈的听证讨论和辩论。深圳特区立法引入听证机制，可以更加全lh]地了解民情、反映民意、集中民智，更好地体现人民群众的利益。深圳特区立法引入听证机制是开门立法，可以使特区立法更加顺应时代的要求，也能提高立法的民主性、公开性、公止性和整体质}_ o深圳地区立法特听证引入立法程序，是推进立法民主化的一个重要标志”’。“公开”是国家立法普遍采用和确立的立法原则，像行政处罚法》、佃家赔偿法》、行政复议法》等，都有明显的保障当事人知情权、程序和依据公开等法律规定。深圳还拓宽法规草拟途径，让专家参与立法。

深圳经济特区地方立法权的创新前景

深圳地方法法权试验，对于经济特区和中国其它地方都具有典型意义，并在新的历史条件下有较大的创新空间。

第一，深圳立法创新加快了依法治市工作。深圳特区的授权立法使深圳从依靠`fir头文件’，改革的初级阶段，一跃而进入依靠立法探索的新阶段，上升到靠立法与国际惯例相衔接的新境界。

第二，授权立法推进了深圳市场经济体制的完善。市场经济遵循一定的游戏规则，这个物则”体现在市场经济运作中就是法律法规。深圳特区立法以市场经济为导向，用法律形式规范市场主体和促进市场体系的发育和成长，建立了特区市场经济法规体系的基木框架。

第三，重塑了深圳法制建设的软环境。立法权使深圳成为一个健全、透明、可操作、可预见的法治保障的城市，这对深圳投资环境的发展有重要的影响。

第四，推动了深圳两个文明建设的有效开展。深圳的立法经验中最重要的一条是立法要体现先进文化发展方向，满足发展社会生产力、社会全面进步的要求，满足不断提高人民物质文化生活水平的要求，这就从根木上保持社会稳定和可持续发展。

第五，加速和规范社会的多元发展。《深圳经济特区劳务工条例》（1993年）、《深圳经济特区律师条例》（1995年)和《深圳经济特区经纪人管理条例》（2002年)的颁布促使了管理阶层、经纪人阶层、律师和新兴工人阶层的形成。

深圳特区授权立法开创了全国地方立法制度的先河，它的发展无疑对我国继续推进结构性改革具有重大的意义。授予深圳特区立法权，国家允许在某些局部的地方在具备了条件的前提下可以先行试验，先行立法，为全国立法提供立法试验、从下到上进行立法走出了一条立法新路子。”’5{如股份有限公司条例和有限责任公司条例的制定，还为国家制定公司法提供了宝贵的立法试验。1988年深圳提请)、-东省人大出台了深圳经济特区土地管理条例，把土地使用权以拍卖、招标、协议等方式出让的改革成果以法律形式固定下来，为国家修订宪法提供了经验。1995年出台的律师条例，率先在律师体制、律师协会行业管理、律师提前介入案件、律师惩戒和律师职业风险责任制等方面进行了大最的改革和规范，不仅在加强律师行业管理、促进律师管理制度的改革方面发挥了重要作用，也为国家1996年出台律师法提供了宝贵的经验。

国家授予深圳立法权，有助于解开我国中央和地方权力关系内在缺陷的固有症结。中国的中央和地方之间立法权力关系是一直处于历史怪圈中，陷入两极分化的窘境。中央立法是筐形稀疏”，表现在法理上强调并烙守中央立法的权威性，在立法实践中注重位粗不宜细”。地方立法是气所顾忌”，在中央立法范围内失行立法”。这就使得我国的中央和地方之间立法权力关系处于一种无序状态。深圳在立法实践上一直坚持法制统一和先行先试的原则，所制定的法规没有一个与宪法、法律的原则相抵触的，并一直把改革决策、发展决策和立法决策相结合，为国家、地方立法提供了试验和借鉴。这解开了我国中央和地方权力关系内在缺陷的固有症结，建构了中央和地方立法的有序格局。

深圳地方立法实践创新的深远历史意义是不可否认的，但我们也要高度意识到立法是一个系统工程，深圳立法实践过程中仍存在局限，关于市场经济体制建设、两个文明建设和民主法制建设领域里的立法不多，对细化法规和增加法规可操作性重视不够。特别是深圳在依法行政方面的立法进展太慢，政府职能并没有真止实现法定化。政府的权力来源于人大，政府及其各工作部门行使的职能应该由人大立法来确定，并通过人大进行监督，这样才有依法行政的基础，才能发挥I玉}家权力机关对执行机关的监督作用。缺少这方l}l的立法，依法行政就缺少一个基石出。

深圳立法创新实践过程中虽然存在不足之处，但这并不意味着深圳立法没有继续生长的余地。立法优势是深圳的根木优势，在中国加入世界贸易组织的新形势下仍有广阔的创新空间，并对深圳特区立法创新提出了更高的要求，即立法的数最会越来越少，立法的难度、质最要求却会越来越高。深圳特区立法有6大创新空间:(1)按照全国人大授权决定和立法规定，深圳仍具有立法方面先行的优势。(2)深圳需在促进国内市场的平等竟争，解决民营企业的平等待遇问题，促进国内市场的平等竟争等方面进行立法，着重深讨民营企业、产权交易、资产评估、企业员工持股、法人内部治理结构等。(3)深圳在与全球市场相融合、与国际惯例相衔接的立法方面大胆引进和试验，为实施国家法律具体化方面积累经验。(4)建立有效行政约束机制是末来深圳立法的重点，特别是通过制定行政程序方面的法规来保证政务活动的公开透明，进一步增强政府管理的公开透明程度。(5)在推进市场经济方面深圳需要进一步推进政企分开，确立政府管理机构的中立性，同时还要对经贸管制措施作适当调整，学会在WTO框架下扶持和促进民族工业的发展，着重研究与高新技术产业发展有关的风险投资机制、技术入股、知识产权、深港高科技产业带等问题。特别是通过立法逐步建立和完善与市场经济相联系的诚信制度，将其作为搞好深圳软环境建设的一项重要工作。(6)在推进民主化进程上进一步创新，特别是建立一套有效的监督机制方面立法，诸如部分人大代表专职立法制度，人大法律监督、司法监督、行政监督等方面的立法深索，为全国做出表率。.

参考文献:

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