地方法治概念辨析

李燕霞

（本文刊载于《社会科学战线》2006年第6期）

一、地方法治概念的论争与界定　　

在依法治国建设社会主义法治国家的进程中,江苏、浙江等省份落实依法治国方略,提出了建设“法治江苏”、“法治浙江”的目标,进行着地方法治建设的实践。

能否使用地方法治的概念(具体化为诸如“法治江苏”、“法治浙江”等提法),理论上存在着否定说和肯定说。否定说认为,这种提法是“法治的行政区划化”,会产生一些潜在的弊害,如“误造”法治的单元体、破坏法律体系的完整性和统一性、导致法治观念的错位、走向法治的“地方割据”、消解法治的宪法基础。否定说进而认为,正确的提法应当是“法治下的地方法制化”,地方法制化的活动空间是地方立法和地方行政,司法是地方法制化的“禁域”。①

笔者赞同否定说强调坚持法治统一原则,该说对地方法治概念及相关具体提法可能产生的弊害所做的分析,也颇具启发意义。但我们总体上不同意否定说的观点,该说对使用地方法治概念及相关具体提法存在的潜在弊害的分析,似乎有点危言耸听、脱离实际的味道。同时,完全否弃地方法治概念及相关具体提法,也忽视了这些概念和提法所具有的积极意义。

我们认为,地方法治是指在依法治国建设社会主义法治国家的总体框架下,各地(省、自治区、直辖市)落实依法治国方略执行国家法律并在宪法、法律规定的权限内创制和实施地方性法规和规章的法治建设活动和达到的法治状态。“地方法治”主要包含两层意思:时间维度上,在落实依法治国方略、执行国家法律方面走在前列;空间维度上,在地方立法权限内(法治统一原则是其前提)创制和实施解决地方特殊事项的规则。“地方法治”的概念可以从两个方面去把握:一是坚持法治统一原则,全面把握“法治”的丰富内涵。如有的学者认为法治国家的基本特征有:民主完善、人权保障、法律至上、法制完备、司法公正、权力制约、依法行政和权利本位。②简言之,法治就是法律的统治,“在专制政府中国王便是法律,同样地,在自由国家中法律便应该为国王”,③法治的核心内容就是规范公权力、保护私权利。地方法治建设如“法治浙江”建设特别强调是建设社会主义法治的有机组成部分,要在国家统一的框架下推进。实际上与不赞成使用这种概念者所提出的“法治下的地方法制化”并无根本分歧。二是坚持解决地方特殊问题的原则,正确理解“地方”的界域。地方立法的根本目的在于解决地方特殊问题,科学合理地解决问题应当是检验地方立法的根本标准,“有特色”并非地方法治建设的追求目标而仅仅是其表现形式,不能为特色而特色。另外,需要特别强调的是,地方法治概念及相关具体提法如“法治浙江”、“法治江苏”,应当限于省(自治区、直辖市)一级,没有立法权的市、县以及立法权在省级权力机关监督之下的较大的市(指省、自治区的人民政府所在的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市),不宜类推套用诸如“法治杭州”、“法治苏州”、“法治某某(区)”等提法。这是因为地方法治建设是相对与国家法治建设而言的,宪法和立法法关于中央和地方立法权的划分,实际上就是中央和各省(自治区、直辖市)立法权的划分,以省(自治区、直辖市)为单位的地方法治由此取得了相对独立的地位。一省之内的没有立法权的市、县以及立法权在省级权力机关监督之下的较大的市,是地方法治建设的有机组成部分,不能成为与中央立法权相对应的主体。有人认为较大的市如杭州市、宁波市因拥有地方立法权从而可以使用“法治杭州”、“法治宁波”的提法。我们认为,较大的市的地方立法权不宜与省级的地方立法权相提并论,因为它受到省级立法权的制约和监督。

《立法法》规定,较大的市的人民代表大会及其常委会制定地方性法规,不能与本省、自治区的地方性法规相抵触,同时需要报省、自治区的人民代表大会常委会批准后施行。“不抵触”和“需批准”决定了较大市的地方立法权的从属性。在这种情况下使用与“法治浙江”、“法治江苏”同一类别的提法是不妥当的。当然,各市、县用何种提法来描述落实“法治浙江”、“法治江苏”的建设任务,的确需要认真研究。江苏省将其表述为开展建设“法治江苏合格县(市、区)”活动,是值得提倡的思路和表述。总之,在地方法治建设中,要规范概念的使用,明确概念的内涵与外延,维护其权威性和号召力。理解“地方法治”概念及其具体提法,还需要把握两对概念的关系。一是“法治中国”与“法治浙江”或“法治江苏”的关系。这是整体与部分的关系。“法治中国”是一个法治单元体,是中国建设社会主义法治国家的终极目标,它决定着中国法治建设的主要内容和基本方向。“法治浙江”或“法治江苏”是“法治中国”这个法治单元体的有机组成部分,是基于宪法授权而拥有地方立法权从而在法治建设中可以发挥主动性、积极性的有机组成部分,它在被“法治中国”决定的同时又反作用于“法治中国”。“法治中国”与“法治浙江”或“法治江苏”的良性互动,是推动地方法治建设也是推动国家法治建设的重要力量。二是“法治浙江”或“法治江苏”与“浙江法治”或“江苏法治”的关系。这是目标与手段的关系。“法治浙江”或“法治江苏”是浙江或江苏发展总体布局中的重要目标,是建设社会主义法治国家的宪法原则在浙江或江苏的具体化。“浙江法治”或“江苏法治”强调的是浙江或江苏法治建设的实践,是达到“法治浙江”或“法治江苏”建设目标的方法和手段。简言之,两者的关系是:推进“浙江法治”或“江苏法治”进程,实现“法治浙江”或“法治江苏”目标。

这种意义上的地方法治概念及其相关具体提法,不会产生否定论者所列举的可能的弊害。不会“误造”法治的单元体,没有任何一个省份会违反政治纪律挑战宪法创立的中央与地方权力分配模式;不会破坏法律体系的完整性和统一性,立法法已经明确了地方立法权限,建立了地方性法规和规章的审查备案制度;不会导致法治观念的错位,地方法治建设中的基本法律制度来自于国家立法,法治教育的基本内容来自于国家自上而下的传播;不会走向法治的“地方割据”,地方法治建设所坚持的首要原则就是法治统一原则,违背这一原则的地方立法将在审查备案中被否决;不会消解法治的宪法基础,地方法治建设中不可能去创制宪法性文件,只会通过落实宪法原则强化和巩固宪法基础。

二、地方法治概念及其实践意义

地方法治概念及其具体提法如“法治浙江”,以及正在进行的地方法治建设的实践,是中央与地方共同推进法治国家建设进程中,地方回应和落实依法治国的宪法原则的具体行动,具有十分重要的理论和现实意义。一是确立法治战略。依法治国、建设社会主义法治国家的宪法原则,不仅要靠中央立法和国家法治建设来落实,而且要靠地方立法和地方法治建设来落实。“法治浙江”就是社会发展水平居全国前列、城乡居民人均收入居各省区之首的浙江省,继部署实施“八八战略”、建设“平安浙江”、建设“文化大省”之后,在总结依法治省、平安建设经验的基础上,提出的又一项发展战略。建设“法治浙江”,是认识和实践上的又一次飞跃,是社会治理模式的全面转型,是落实科学发展观、构建和谐社会的有效途径,是建设法治国家的具体实践。

“法治浙江”就像一面旗帜,引领浙江民主法治建设加快前进步伐。如果说“温州模式”是浙江人民在建立和完善社会主义市场经济方面的创举,那么,包括“法治浙江”在内的浙江发展战略和发展成果所创造的“浙江经验”,则是浙江人民在全面建设小康社会、提前基本实现现代化的征程上为探索社会主义现代化道路做出的又一贡献。

二是塑造法治理念。“法治浙江”或“法治江苏”是有着具体而丰富内涵的法治实践活动,它的基本目标就是要加快形成民主完善、法制完备、公共权力运行规范、公民权利切实保障的法治社会。这个目标准确地把握住了法治的基本内涵和主要内容,成为与人民群众息息相关的实践,直接影响着法治观念的塑造和变迁。地方法治建设的过程将是一个法治启蒙的过程,“法治”的理念,将深刻改变公权力的运行方式,也将深深扎根于民众心中。

三是走向具体法治。“离开了具体法治,那种宏大而高扬的法治只不过是引起空气振动的口号而已。”④将法治的原则落到实处,将法律文本转变为法治实践,将地方的问题通过法治建设圆满解决,则正是地方法治的使命。

地方法治概念及其具体提法,只有成为循序渐进的、实实在在的、富有成效的法治建设行动,才能真正体现自身的价值。

注释:

①　杨解君:《走向法治的缺失言说》(二),北京大学出版社, 2005年版,第9—18页。

②　卓泽渊:《法治国家论》,法律出版社, 2004年版,第41—65页。

③　[美]潘恩:《常识》,商务印书馆中译本,马清槐等译, 1981年版,第54页。