国务院批准具有立法权的“较大的市”行为研究

李　兵

（本文刊载于《行政法学研究》2006年第2期）

    摘　要: 国务院批准“较大的市”的行为是“较大的市”立法权的依据,因此从性质上说属于立法行为,应以行政法规的形式发布。同时应明确“较大的市”的法定标准,尽快健全批准程序,使国务院的批准行为有章可循,得以规范。

    关键词: 国务院;较大的市;批准;规范

根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)和《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)的规定,国务院批准“较大的市”的行为是确定除省级政府所在地的市和经济特区所在地的市以外的其他的市的立法权的依据。按照我国现行行政法律制度的发展模式,国务院批准“较大的市”也直接关系这些市的行政处罚、行政许可等行政行为的设定权限。长期以来,学界对于地方立法的研究,多专注于地方立法过程本身的规范研究,而对于作为“较大的市”地方立法前提的“较大的市”批准行为鲜有专门细致的分析研究。笔者认为,规范“较大的市”的立法首先必须规范立法权的取得;规范立法权的取得,必须对国务院批准“较大的市”的行为尽快予以法律规范。

一、国务院批准“较大的市”的历史回顾

与立法相关的“较大的市”概念源于1982年《地方组织法》的规定。1982年12月10日,第五届全国人大第五次修订通过的《地方组织法》第27条首次对“较大的市”立法职能做出规定,即“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会,可以拟订本市需要的地方性法规草案,提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定,并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”

根据笔者对原始档案的考证,根据1982年第一次修正的《地方组织法》第27条的规定,1983年12月10日,国务院办公厅向各省、自治区人民政府发出《关于对“较大的市”的名单(草案)征求意见的通知》((83)国办函字96号)。①根据该《通知》,可以拟订地方性法规草案的市的名单(草案),除名单上省会、自治区首府外,拟定“较大的市”共计11个城市。该《通知》在所附《对“可以拟订地方性法规草案的市的名单(草案)的说明》中明确,“中央领导同志指示:地方组织法第二十七条说的‘较大的市’,除省会以外,应当掌握严一点、少一点”,“先搞少一点,待取得经验以后,再定一个办法”。“根据中央领导同志的上述指示精神,我们(指国务院办公厅,笔者注)同民政部的同志研究了一下,①除各省省会外,从五十万人口(非农业人口)以上的大城市中,按照一省一个的原则,并适当考虑经济发展水平、涉外活动多少等情况,选出十一个市,作为国务院批准的可以拟订地方性法规草案的第一批‘较大的市’的名单草案。”该名单(草案)经过征求各省、自治区政府意见,国务院即于1984年12月15日正式发布了《国务院关于批准唐山等市为“较大的市”的通知》(国发[1984]176号)。②自1984年开始,国务院先后分四批共批准19个“较大的市”(其中直辖市重庆原先作为四川省“较大的市”获得批准),除1984年批准的第一批唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、洛阳、重庆市外,国务院先后于1988年批准宁波为“较大的市”,1992年批准淄博、邯郸、本溪为“较大的市”,1993年批准徐州和苏州为“较大的市”。1994年以后国务院没有再批准新的“较大的市”。③

综观国务院业已批准的19个“较大的市”,呈现出以下特点:

第一,国务院业已批准的“较大的市”,是以计划经济体制为背景的。所批准的“较大的市”以自然资源类型的工业城市为主。在19个城市中,资源类型的工业城市占十多个,尤其是以煤炭资源型工业城市为突出。这一特点与计划经济体制下对城市重要性的划分标准基本是一致的。

第二,国务院当时批准“较大的市”标准较为简单,并且缺乏科学论证。如在实践中简单以非农业人口多少、以省际名额划分作为批准标准,只是“适当考虑经济发展水平”,并且考虑了与赋予立法权无关的“涉外活动多少等情况”。

第三,从国务院批准的“较大的市”实际结果看,在地域分布上基本为长江及其以北的中东部城市,尤其以东北城市居多。除了包头和重庆市外,没有西部城市。

第四,从国务院批准“较大的市”时间上看,都在1994年以前。因此,可以说对于“较大的市”的审批基本上形成于计划经济年代。从时间间隔看,前三批均间隔4年,第四批与第三批只相隔1年,1994年以后没有新的审批城市,审批工作明显缺乏长期规划。

第五,根据《关于对“较大的市”的名单(草案)征求意见的通知》中“待取得经验以后,再定一个办法”的要求,二十多年以后,“较大的市”审批办法至今没有出台。

值得注意的是,1994年以后,国务院没有批准新的“较大的市”,并不表明全国各省没有新的“较大的市”的申报。实际上,以浙江温州、福建泉州为代表的城市,其所在省、市政府一直在努力向国务院进行申报工作,有关地方人大代表也一直在向全国人大提出有关建议,只是由于国务院暂停审批新的“较大的市”,才使得这些城市拥有立法权的“夙愿”一直未能实现。①

二、国务院批准“较大的市”立法工作特征分析

国务院批准“较大的市”一直以《地方组织法》为基本依据。《地方组织法》经过1986年12月2日第六届全国人大常委会第十八次会议第二次修正和1995年2月28日第八届全国人大常委会第十二次会议第三次修正,“较大的市”立法权规定得到进一步规范和完善。②如1995年修订后的《地方组织法》第7条第2款、第43条第2款和第60条等条款,较为详尽地规定了较大的市的地方性法规和规章制定权以及相应的批准和备案程序。

2000年3月15日第九届全国人大第三次会议通过的《立法法》沿袭《地方组织法》关于“较大的市”立法权限的规定,同时为进一步明确地方立法事项,《立法法》第64条和第73条分别对地方性法规和地方政府规章的立法事项作出规定,主要包括两类:一是为执行上位法的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;二是属于地方性事务或者本行政区域的具体行政管理事项需要制定地方性法规、地方政府规章的事项。为进一步明确“较大的市”的概念,《立法法》第63条第4款特别规定:“本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。”

根据《地方组织法》和《立法法》的上述规定,国务院批准的“较大的市”立法工作,具有以下特征:

第一,国务院批准“较大的市”,不仅关系市政府的立法权,而且关系市人大及其常委会的立法权。只要一个市被国务院批准为“较大的市”,该市人大及其常委会和市政府即同时获得地方立法权。在这种情况下,权力机关的立法权与行政机关的立法权是相应产生的,并且根据实践中的做法,国务院在给有关省级政府的批复中,通常都明确地方机关可以依法制定地方性法规和规章。如1992年7月25日国务院以国函〔1992〕90号发出的《国务院关于批准邯郸市为“较大的市”的通知》内容如下:“河北省人民政府:你省关于申请批准邯郸市为“较大的市”的请示收悉。国务院批准邯郸市为“较大的市”,该市可以根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定,制定地方性法规和规章。”

第二,《立法法》规定的“较大的市”地方性法规和地方政府规章立法事项对地方来说具有共同性。根据《立法法》第64条和第73条关于地方性法规和地方政府规章立法事项的规定,共同性的立法事项主要包括两类:一类是执行上位法的立法事项;另一类是地方性事务的立法事项。但是,这两类事项不仅在国务院批准“较大的市”存在,在非国务院批准的“较大的市”同样存在。因此,从“较大的市”立法事项上看,很难说明为什么国务院批准的“较大的市”需要有立法权,而非“较大的市”就不必享有地方立法权。

第三,国务院批准“较大的市”立法权,形式上是以国务院文件或者国务院函件的形式对地方省级政府发出的内部公文。因此,国务院对“较大的市”的批准行为,只能被视为内部行政行为。并且,从以往的批准通知来看,国务院的批准通知没有说明批准“较大的市”的依据、批准理由。对省级政府申报的“较大的市”的请示,国务院没有予以批准的,也没有说明不予批准的理由。实践中,国务院的批准行为没有事先经过必要的公开征求意见、专家论证、听证、与全国人大常委会协商等保障审批行为民主化、科学化的程序。

三、国务院批准“较大的市”亟待规范的几个方面

规范“较大的市”的立法行为是贯彻实施《立法法》的重要方面。而从根本上规范“较大的市”立法行为,首先必须规范国务院对“较大的市”的批准行为。

(一)明确国务院批准“较大的市”行为的立法性质虽然“较大的市”地方立法的权力形式上源于《立法法》的规定,但是,根据《立法法》的授权,对具体城市来说,实质却是源于国务院对“较大的市”的批准行为。也就是说,“较大的市”地方性法规和地方政府规章立法权实质来源于国务院。因此,国务院批准“较大的市”,应当以行政法规,即国务院令的形式予以发布。其主要理由如下:

第一,从国务院批准内容看,正如前文对“较大的市”立法工作的特征分析,国务院批准“较大的市”,不仅关系城市政府的立法权,同时也关系城市权力机关的立法权。因此,国务院的批准行为,不仅涉及行政管理事项,而且也涉及地方权力机关的职权。

第二,从国务院批准行为适用范围看,国务院对“较大的市”的批准行为不仅仅在某个省级行政区域内适用,而且在全国范围内都适用。经过国务院批准从事地方立法的城市,全国其他地域都有对其立法予以尊重的义务。

第三,从批准行为的实施效果看,根据国务院批准“较大的市”所制定的地方性法规和地方政府规章,各级人民法院在审判中需要作为法律依据(行政诉讼中参照规章),省级人大常委会需要审查是否批准“较大的市”的地方性法规并对地方政府规章进行备案审查,全国人大常委会需要对地方性法规进行备案审查。有关行政机关也应当以地方性法规和地方政府规章作为行政管理的依据。

基于以上理由,国务院对“较大的市”的批准行为应当视为立法行为,应当以行政法规的形式作出。正如国务院依据《香港特别行政区基本法》的规定任命特区行政长官一样,国务院亦应当以国务院令的立法形式,依法批准“较大的市”。

(二)公布“较大的市”的批准标准

《立法法》没有明确“较大的市”划定标准,不失为《立法法》制定中一项重要缺憾。为了弥补这一缺憾,国务院应当明确“较大的市”的批准标准。

目前,实践中有关“较大的市”批准标准,可以归纳为五种观点:

一是以经济标准为批准依据。该观点认为,在发展市场经济条件下,应当以城市经济总量或者经济实力作为批准“较大的市”的标准。该观点在对“较大的市”论证上多佐以“以经济建设为中心”、“发展是硬道理”论据,强调“较大的市”作为“经济中心城市”应当对周边地域具有较强的经济影响力。

二是以刚性的人口或者地域面积标准为批准依据。该观点认为,“较大的市”从自然特征来看,首先就在于其城市人口众多(特别是市区和城市近郊区非农业人口众多),行政地域管辖面积较大,属于统计上的“大城市”。

三是以城市的重要性标准为批准依据。该观点认为,“较大的市”既是对城市法律上的划分,更是“政治待遇”的体现。从以往审批的实践看,“较大的市”有的是属于副省级的计划单列市,有的则属于国务院最先批准对外开放的14个沿海城市。从国家未来整体发展战略考虑,边境重点口岸城市、区域中心城市、少数民族区域城市等都应当得到优先考虑。

四是以城市示范窗口标准为批准依据。这种观点认为,划定一个城市为“较大的市”,关键在于看这个城市能否起到带动示范作用。根据科学发展观的要求,这种带动示范作用可以是经济发展方面的,也可以是社会和文化发展方面的(如环境和资源保护方面等);可以是对外开放、吸引外资方面的,也可以是对内搞活,有关诸如“西部大开发”、“振兴东北”、“中部崛起”示范窗口城市。

五是以城市具有独特自然条件标准为批准依据。这种观点认为,一个城市被赋予地方立法权,就说明这个城市具有独特的地方性事务需要通过地方立法予以规范。某一个城市具有其他一般城市所不具有的独特性,这个城市就应当被赋予地方立法权而成为“较大的市”。

针对有关“较大的市”批准标准的不同观点,笔者认为,上述标准已完全背离了地方立法的本质属性。批准具有地方立法权的“较大的市”,应首先从地方立法权的本质属性出发加以分析。从立法权的中央与地方划分角度分析,地方立法的本质属性在于地方的自治性,地方立法权源于并服务于地方自治权①(本文所称地方自治是普遍意义上的地方自主管理,与民族地方自治有本质的区别)。因此,批准“较大的市”标准,必须说明限制或者赋予城市“地方自治立法权”的理由。从批准标准表现上分析,城市地方立法自治权的理由应当是城市“内在”的理由,而不应是城市“外在”的理由;应当以城市民主政治发展为基础,而不应是依经济标准划定的;应以城市居民素质为基础,而不应是以城市人口或者地域管辖面积为基础。总之,“较大的市”的立法权取得应当取决于城市自治的发展水平。②

根据上述对城市立法本质的理解,笔者认为,“较大的市”批准标准,在我国现实国情下,应是以地方自治为基础的综合性标准,尽管这一标准并不好量化,但却是应当努力的方向。③具体而言,反映地方自治水平的因素应当作为批准“较大的市”的标准,具体包括下列内容:

第一,城市人大及其常委会和人大代表、人大常委会委员法案审议水平和能力。赋予“较大的市”立法权是以“较大的市”权力机关具有较强的立法自治水平和能力为前提的,城市人大及其常委会成员法案审议水平和能力,正是立法自治水平的体现。

第二,城市政府依法行政的水平和能力。“较大的市”政府行使着政府规章的制定权,同时,政府能否依法行政又对地方自治具有重要的影响。城市政府依法行政的水平和能力直接关系社会自治的生长和发育程度。

第三,城市居民对地方性事务和地方立法的认知与参与情况。属地居民对公共事务的认知与参与,是反映地方自治水平的重要指标,同时也体现地方自治的社会立法需求。

第四,城市政务公开发展水平。地方自治的重要条件是地方政务公开透明,政务公开是地方自治的基础和前提。

第五,城市自治性行业组织和社会团体活动开展情况。地方自治直接表现是自治性行业组织和社团能够自主有效地开展自治活动,维护自治组织成员的合法权益,代表自治组织成员与国家机关进行有效的沟通。

第六,省人大常委会和省政府对城市立法的监督与备案审查情况。地方自治并非不受监督,相反,地方自治正是在法律轨道范围内依法接受制度化的监督。省人大常委会和省政府对城市立法的批准或者备案审查与实施监督,正是为了维护地方自治的健康发展。

(三)健全国务院批准“较大的市”的程序规范

根据以往惯例,“较大的市”申报程序,一般情况下,首先由申报城市政府向所属省政府请示,经省政府同意后,由省政府转报国务院批准。国务院具体负责承办批准“较大的市”的机构是国务院法制办公室。国务院的批准决定与国务院法制办公室对申报城市情况的考察与调研情况有直接的联系。有些城市为了争取国务院的批准,从市委、市政府、市人大到省级政府,几乎都是全面努力,积极争取。而另一方面,在“较大的市”批准标准不明确、审批办法未出台的情况下,国务院法制办公室审查工作缺乏可遵循的制度规范。

鉴于上述情况,笔者认为,应尽快健全批准“较大的市”的程序规范,并且应注意做到几点:

一是通过程序保证人民群众对国务院批准“较大的市”工作的参与与监督。应当通过公示制度、公开征求意见制度、听证制度,为人民群众对审批工作的参与提供具体途径和方式。

二是完善说明理由制度。对于申报城市,国务院无论是批准其为“较大的市”,还是不予批准,都应当说明理由。

三是鉴于国务院批准“较大的市”涉及地方权力机关立法,也涉及地方行政机关立法,因此,在程序上应由省级人大常委会和省政府共同向国务院提出批准“较大的市”的立法请求。

四是国务院在审批过程中,应当健全与全国人大常委会事先沟通协商的制度,以保证国务院对“较大的市”的批准行为协调有序地开展。