|
云南地方立法的回眸与思考
张宪伟
（本文刊载于《云南法学》2000年第3期）
提 要：改革开放以来，云南的地方立法追循法制原则，依据法定权限，坚持地方立法与改革、发展、稳定的重大决策相结合，立足省情，突出地方特色，取得了显著成绩，为云南的经济建设和社会发展起到了重要的促进和保障作用。但与依法治国、依法治省对立法的需要相比仍有不少差距，突出表现在立法的观念和意识缺乏创新，程序和机制不够科学合理，人力与财力的投入严重不足等。为实施西部大开发战略、建设绿色经济强省以及民族文化大省和国际大通道，推动云南经济社会跨世纪发展的需要，作者提出应该更新立法观念，调整立法思想;体现地方特色，突出立法重点;拓宽立法梁道，完善立法机制;改进立法程序，提高立法质量;健全立法机构，增加立法投入等观念和主张。
关键词： 立法 改革 探索
根据《宪法》、《立法法》规定的我国现行的立法体制，云南的地方立法工作，包括省人大及其常委会制定地方性法规、批准昆明市人大及其常委会制定地方性法规、批准民族自治地方人大制定自治条例与单行条例的工作和省人民政府、昆明市人民政府的立法即制定规章的工作。云南的地方立法工作遵循法制原则，依据法定权限，根据党中央提出的我国法制建设的目标和任务，按照省委“围绕云南改革开放和发展建设中的热点、难点、重点问题，加大立法和执法监督力度”的要求，坚持地方立法决策与改革、发展、稳定的重大决策相结合，立足省情，紧密结合实际，以“三个有利于”为标准，把维护国家法制统一，实现和保障全省各族人民群众的利益作为立法的根本出发点，努力开拓创新，取得了显著的成绩。1980年至2000年5月，省人大及其常委会共制定和修改地方性法规近300件。从1982年12月至2000年5月，省人民政府依法制定规章共334件。所有自治州、自治县都制定了自治条例。另外昆明市人民政府在同期还依法制定了一批规章，昆明市人大及其常委会经省人大常委会批准也出台了一批地方性法规。云南省的地方立法根据改革开放和现代化建设的客观要求，解放思想、更新观念，取得了令人瞩目的成就，积累了经验。特别是1993年以来，按照党中央和全国人大关于建立和完善适应社会主义市场经济体制的法律体系的要求，把经济立法放在重要位置，加强了经济立法工作，对“云南的经济建设和改革开放，保障人民群众的合法权益，促进社会主义精神文明和民主法制建设，维护社会稳定，推动社会全面进步，发挥了重要的作用。”
一、主要特色
(一)坚持立法决策与改革、发展决策紧密结合，以立法推动和促进改革。党的十四届三中全会指出，改革决策要与立法决策紧密结合。五中全会深化了这一原则，指出“坚持改革开放和法制建设的统一，做到改革决策、发展决策与立法决策紧密结合。”改革是立法的前奏，对立法有很强的指导作用;立法是对改革措施的定型化、条文化，是实现改革目标的重要保证。为了适应社会主义市场经济体制的建立和促进经济发展，云南的地方立法始终把经济立法放在首位，把立法决策与改革、发展决策相结合，以立法推动和促进改革，制定了规范市场主体的《云南省个体工商户条例》、《云南省私营企业条例》、《云南省乡镇企业条例》、
《云南省个体工商户和私营企业权益保护条例》;规范市场秩序的《云南省产品质量监督管理条例》、《云南省反不正当竞争条例》、《云南省人才市场管理条例》、《云南省技术市场条例》、《云南省建筑市场管理条例》、《云南省商品交易市场管理条例》。为加强宏观调控，制定了《云南省预算外资金管理条例》、《云南省价格管理条例》、《云南省行政事业性收费管理条例》。为了促进云南四大支柱产业的发展，制定了《云南省旅游业管理条例》、《云南省矿产资源管理条例》。为了规范农村经济体制改革，推动农业和农村经济的发展，制定了《云南省基本农田保护条例》、《云南省荒山有偿开发的若干规定》、《云南省实施<农业技术推广法>办法》、《云南省农业承包合同条例》、《云南省农业环境保护条例》、《云南省农业机械管理条例》、《云南省农民承担费用和劳务管理办法》、《云南省农业技术推广资金使用管理办法》等。尤其值得一提的是，为贯彻落实党的十五届三中全会和省委六届七次全会精神，稳定在农村的政策而制定的《云南省农村土地承包条例》和《云南省实施<村民委员会组织法>办法》，为我省深化农村改革、发展农村经济、保持农村稳定、推动基层民主法制建设进程提供了法律保障，大大调动了农民群众对农业基础设施投人和自我管理、自我教育的积极性，在农村广大群众中引起了良好反响。为扩大对外开放、鼓励外商在云南投资，保障外商投资企业的合法权益，规范外商投资企业的行为，制定了《云南省外商投资条例》、《云南省外商投资勘查开采矿产资源管理条例》、《云南省外商投资财产鉴定条例》、《云南省进出口商品检验管理条例》、《云南省对外商投资企业收费登记卡管理办法》、《云南省部分外商投资企业实行直接登记制实施办法》、《云南省改善外商投资管理工作的若干规定》等，这些地方性法规注意克服重管理轻服务、重权利轻义务的倾向，突出“鼓励”和“服务”，取得了一定进展和突破，在外商投资领域和海内外有广泛的影响。为了推进社会保障制度改革，保障社会稳定，维护劳动者的合法权益，制定了《云南省劳动保护条例》、《云南省职业介绍条例》、《云南省企业取工失业保险条例》、《云南省企业职工基本养老保险条例》、《云南省劳动监察务例》、《云南省农村社会养老保险暂行办法》、《云南省企业职工工伤保险暂行办法》、《云南省企业职工生育保险暂行办法》、《云南省实施统一的企业职工基本养老保险制度的规定》、《云南省国有企业富余职工分流安置实施办法》、《云南省城镇企业职工养老保险暂行办法》、《云南省省级机关事业单位工作人员养老保险制度改革实施办法(试行)》、《云南省省级机关事业单位工作人员失业保险试行办法》、《云南省城镇职工基本医疗保险暂行规定》等。通过实行立法决策与改革、发展和稳定的重大决策相结合，克服和避免了新旧体制交替过程中混乱无序的状态，使经济活动有法可依，大大加快了建立社会主义市场经济体制的步伐，同时更好地巩固和扩大了改革的成果，树立了改革的权威，维护了云南边疆的稳定和民族团结，为改革开放建立了良好的法制环境，为云南经济实现跨越式发展提供了强有力的法制保障。
(二)坚持地方立法与可持续发展和科教兴滇战略相结合，推动社会全面进步。为了充分体现省委六次党代会提出的“以经济效益为中心，打基础、兴科教、调结构、建支柱、促进社会经济协调发展”的工作方针云南的地方立法在重点抓好经济立法的同时，逐步加强了可持续发展的地方立法，追求经济效益、社会效益和环境效益的统一。如为了强化科技基础，促进科技进步和推动科技发展，制定了《云南省促进民族自治地方科学技术进步条例》、《云南省技术市场管理条例》、《云南省民办科技企业条例》、《云南省科学技术进步条例》、《云南省实施<中华人民共和国促进科技成果转化法>若干规定》等法规。为了加强环境保护工作制定了《云南省环境保护条例》、《云南省自然保护区管理条例》、《滇池保护条例》、《洱海管理条例))、《阳宗海保护条例》、《云南省征收排污费管理办法》、《云南省环境保护条例奖惩实施办法》等法规和规章。为了合理开发和保护资源，制定了《云南省土地管理条例》、《云南省珍贵树种保护条例》、《云南省陆生野生动物保护条例》、《云南省矿产资源管理条例》、《云南省地热资源管理条例》、《云南省旅游业管理条例》、《云南省风景名胜区管理条例》等法规。为了控制人口增长，提高人口素质，促进人口与社会经济的协调发展，制定了《云南省计划生育条例》、《云南省流动人口计划生育管理规定》、《云南省省级有关行政管理部门计划
生育职责规定》等法规和规章。上述几方面的立法与经济方面的地方立法相呼应，使云南在经济发展、科技进步、保护环境和合理利用资源、精神文明建设、提高人口素质等社会发展的各个方面基本都做到了有法可依，不仅为依法决策、依法行政、依法办事、依法治省提供了法律依据，而且为实施可持续发展和科教兴滇战略，推动社会全面进步提供了强有力的法制保障。
(三)坚持维护国家法制统一和民族地区的实际相结合，创造性地开展民族立法工作。我省作为一个少数民族众多的边疆省，民族地区社会经济的发展对全省的发展和稳定有至关重要的影响。因而近几年来，民族地区的自治机关按照《宪法》和《民族区域自治法》赋予的权力，在维护国家法制统一和不与国家法律法规相冲突的原则下，结合本民族地区的实际，制定了在本民族自治区域实施的自治条例、单行条例以及变通规定100多件，全省所有民族自治地区都制定了自治条例，基本满足了民族地区社会经济发展的需要，有力地促进了民族地区的团结、稳定和进步。
(四)坚持立足省情，突出地方特色，立法具有较强的针对性和可操作性。在自主性立法项目中，从云南的实际出发制定了《云南省严禁毒品的行政处罚条例》、《云南省乡镇企业条例》、《云南省农村卫生工作条例》、《云南省珍贵树种保护条例》、《云南省公路养路费征收管理条例》、《云南省保安服务管理条例)、《云南省易制毒化学物品管理条例》、《云南省园艺植物新品种注册保护条例》、《云南省个体工商户和私营企业权益保护条例》、《云南省外商投资条例》、《云南省土地承包条例》、《云南省行政执法监督管理》、《云南省农业机械监督管理条例》、《云南省森林消防条例》、《云南省预算外资金征收使用管理暂行规定》、《云南省行政事业企业领导任期经济责任审计办法》、《云南省医疗损害事件处理规定》、《云南省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》、《云南省鼓励外商投资勘查开采矿产资源的规定》等一系列地方性法规和规章。这些立法项目，有的在全国率先出台，有的为云南所特有。在实施性立法项目中，根据有关法律、行政法规，紧密结合云南实际，不搞照抄照搬“小而全”的模式，突出具体化和补充性的规定，增强了立法的针对性和可操作性。如《云南省土地管理条例》、《云南省测绘管理条例》、《云南省道路交通管理实施办法》、《云南省气象条例》、《云南省实施<中华人民共和国农业技术推广法>办法》、《云南省实施(村民委员会组织法>办法》等一系列与有关法律、行政法规相配套的地方性法规和规章就很有针对性，便于实施。
二、具体措施
(一)健全机构，完善程序。为了加强地方立法工作，云南省的人大立法工作机构和政府立法工作机构不断得到充实和加强，省九届人民代表大会，设有民族、内务司法、财政经济、科教文卫、法制工作、环境与资源保护、农业、华侨、选举联系9个专门(工作)委员会;省人大常委会设有办公厅、研究室2个工作机构。省政府的立法工作机构也不断得到发展壮大，1995年3月省人民政府批准的“三定”方案将省政府法制局定为省政府办公厅管理的副厅级机构，分管包括省政府立法工作在内的全省政府法制工作，内设6个职能处，核定行政编制35名。1993年机构改革后，省政府所属部门设立法制处等立法工作机构由20多个发展到34个，许多部门还增加了编制，选配了素质较高的立法工作人员。云南省立法工作机构的设置和人员的配备正逐步同立法工作任务相适应。与此同时，立法程序逐步得到完善。地方立法是一项新的工作，它是在不断探索、不断总结经验的基础上逐步发展的。为了适应立法工作规范化、法制化的需要，在总结本省立法工作经验的基础上，1985年省人大制定了《云南省人民代表大会常务委员会关于制定地方性法规的暂行规定》，1987年省人民政府发布了《云南省人民政府关于拟定地方性法规草案和制定规章的规定》，1993年省人民政府又重新发布了《云南省人民政府关于法规规章制定程序的规定》，这些基本程序在保证立法工作顺利开展方面发挥了重要的作用。
(二)立足省情，制定计划。省人大常委会和省人民政府围绕省委确定的全省的工作重点，紧密结合我省实际，本着突出重点、急需先立、控制数量、提高质量的原则，先后编制了“八五”、“九五”两个五年立法规划，同时根据当年全省的工作重点，每年都编制切实可行的立法计划，每年的计划都将立法项目分为年度制定出台和抓紧调研的项目两类两档，并督促有关法规起草单位按年度立法计划组织草拟，实践证明，编制立法规划和计划是做好地方立法的基础，认真贯彻执行立法规划和计划是稳步推进立法工作的重要条件。
(三)深人实际，调查研究。坚持理论与实际相结合，注意实地调研考察，做好立法基础性工作，开展立法调研，是地方立法的一项必不可少的工作，只有进行有效的立法调研，才能保证立法符合实际，才能使立法项目得到顺利通过和实施。在我省的地方立法中，立法机关和政府有关部门共同配合对绝大多数立法项目开展了深人的调研，尤其是对一些涉及改革、发展和稳定及事关我省全局的立法项目，多次深人基层调研，广泛征求各有关方面和人民群众对立法的意见，提高并保证了立法的针对性和可操作性。
(四)提前介入，加强指导。提前介入立法项目的起草工作，参与起草部门的立法研究，并从立法技术等方面进行指导，从而保证了立法项目的质量。
(五)广纳民意，集中民智。每件立法项目都按照立法程序征求全省各地、省级各有关部门和管理相对人的意见，对事关全局，涉及广大人民群众根本利益的法规草案还公开登报征集社会各方面的意见，如《云南省个体工商户和私营企业权益保护条例》、
云南省农村土地承包条例》、《云南省实施(村民委员会组织法>办法》等法规草案就曾全文在《云南日报》登载，向社会各界和广大人民群众征求意见。《云南省珠宝玉石饰品质量监督管理办法》不仅登报征求意见，还举行了立法听证会。每件立法项目都召开征求论证会，邀请有关专家学者参与论证，扩大了立法的民主渠道，从而提高了立法的质量。
(六)全面审查，注重协调。起草部门将立法项目草案报送省政府后，由政府法制部门代表省政府对立法项目草案进行全面审查，反复研究修改，多次协调磋商，有的立法项目草案在法制部门协调的基础上，分管秘书长和副省长还亲自协调。通过协调一致出台的立法项目在实施中都取得了较好的效果。
(七)认真审议，严格把关。由政府部门起草的地方性法规草案都经省政府常务会议讨论通过后，再由省政府提请省人大常委会审议，省政府规章草案经省政府常务会议讨论通过后，以省政府令的形式发布施行。不论是经省人大常委会审议通过的地方性法规还是经省政府常务会议讨论通过发布施行的政府规章，审议机关都能从维护法制统一，
突出地方特色、增强时效性和可操作性，防止部门利益倾向等方面严格把关。
(八)广泛宣传，督促落实。立法项目通过并公布后，有关部门按照省人大常委会和省政府的要求，以召开新闻发布会，撰写宣传文章等形式广泛宣传，并结合执法工作实际，及时提出贯彻实施意见，督促各地和各有关部门认真贯彻落实。
三、存在问题
云南地方立法取得了显著成绩，积累了丰富的经验，为云南的改革开放和现代化建设作出了不可磨灭的贡献，但仍然有不足和差距。
(一)观念和意识缺乏创新。“创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭
动力”。在我省的地方立法工作中，主要是在拟订有关经济管理、行政管理的地方性法规和规章草案中，仍然不同程度地带有计划经济的痕迹，存在按所有制、行业、部门立法的积弊，体现政府转变职能，实现政企分开的原则不够;对作为行政管理相对人的公民、法人和其他组织的合法权益保护不够充分;办事手续十分繁琐;比较重视对违法行为的制裁，对法规、规章的引导作用重视不够。这些问题的存在，为有些“立一个法，多一个机构，多一道手续，多一项收费”的现象提供了“合法依据”。这是由于我们在立法观念和意识上仍停留在过去的习惯和思维上，缺乏与市场经济相适应的创新思想有不可分割的关系。
(三)程序和机制不够科学。现行的立法体制和立法程序，基本上是由职能部门起草法规和政府规章，立法在一定程度上受到部门的制约，部门想立的，客观上看来未必急需，而客观上急需的法规规章，部门未必有积极性，结果出现部门报什么立法项目就搞什么立法项目的被动局面，使得立法工作的局限性较大。由政府职能部门起草的地方性法规和规章草案，往往从本部门的利益出发，方便自己，规范别人，在设置权利和义务时，往往管理者权利多、义务少;片面地强调和扩大部门权利，不适当的设定审批权、发证权、收费权、处罚权;一些部门趁立法之机，设立各种许可制度、审查制度。其结果是忽视了部门之间的利益协调和法律、法规之间的衔接一致，导致部门之间在具体的行政管理工作中经常争执不下，互相扯皮，协调工作十分困难;同时由于过多的设立许可和审批制度，限制了市场主体的行为，挤压了市场经济的自由度，增加了公民、法人和其他经济组织的负担，凡此种种，难以确保为经济建设服务的立法宗旨的实现。
(三)人力和财力投入不足。缺乏一支综合素质较高，有高度的政治责任感和敬业精神的专业立法工作队伍，虽然近几年来，我省权力机关和政府法制部门立法队伍明显增强，但是部门法制机构仍然处于薄弱状态，在人力资源方面的投人不足，是一些立法项目质量不高的关键原因。立法工作虽然得到各级领导的高度重视，但没有专门的足够的立法经费，立法规则，立法计划任务得不到切实的物质保证，立法也就只能由对主管权、收费权、审批权、发证权、处罚权感兴趣的部门“牵着鼻子走”，这也是迫切需要出台的立法项目千呼万唤出不来的重要症结之一。没有必要的立法经费作保障，立法调研、论证、听证等必须的程序也就无从谈起，立法程序难以到位，质量就会受到影响。
四、改善对策
(一)更新立法观念，调整立法思路。云南的地方立法工作要根据中央关于实施西部大开发战略决策，以及省委、省政府关于建设绿色经济强省和民族文化大省以及国际大通道的发展思路，在维护国家法制统一的前提下，按照《立法法》规定的地方立法程序和权限，从云南边疆、多民族、经济社会发展极不平衡的基本省情出发，更新立法观念，确定新的立法思路，构建新的立法工作框架，解放思想，转变以义务为主体，以国家所有为核心，以行政命令为重要手段的计划经济的立法观;树立以权利为主体，以服务为宗旨，以维护市场公平而有序的竞争为核心，以完善生产经营者的行为规范和交易规则为重点，以宏观调控为重要手段的市场经济立法观。进一步提高立法质量，增强地方立法的严肃性、针对性、实效性和可操作性，防止和克服地方立法中的部门利益倾向。对现行的地方性法规和规章，要进行全面清理，凡与实施西部大开发战略，扩大对外开放，建设绿色经济强省以及国际规则不相适应的，要修改完善或予以废止。
(二)体现地方特色，突出立法重点。现阶段国家立法对社会关系的调整和规范难以做到十分完备、具体，这就需要我省的地方立法根据国家的法律、法规的精神作出符合我省实际情况的规定。首先是加强市场经济方面的立法。要围绕发挥云南资源优势、发展特色经济、形成特色产业等方面制定一些急需的法规，通过立法调动全社会力量投人开发，形成新的开发机制。二是加强保护自然环境和生态环境方面的立法。要充分体现在资源开发的同时，坚持走可持续发展道路，把资源的保护放在突出位置，做到既捉进开发又有效地保护环境资源。三是要加强科技教育方面的立法。制定加强科技进步、科技创新、培养和引进高层次人才等方面的法规，适应知识经济的发展趋势和大开发的需要。四是加强对外开放方面的立法。为适应我国即将加人WTO的需要，完善和制定促进面向国内外市场，扩大对外经济技术交流与合作、大力发展外向型经济、发展边境贸易等方面的法规。立法不仅要注重地方特色，还要重视与国际接轨。五是加强民族立法，落实好中央和省给予民族地区的优惠政策，促进边疆民族地区的发展。六是按照政府机构改革的精神和原则，适时地修改现行的有关法规规章，决不能倒过来，以现行有关法规规章为依据，抵制政府机构改革;今后的地方立法工作，必须体现政府机构改革的精神和原则，防止把那些已经不能适应社会主义市场经济要求的行政管理办法法制化，不能“新瓶子装旧酒”。
(三)拓宽立法渠道，完善立法机制。首先加强法规、规章的起草和审议的组织协调。立法机关和政府法制部门对本地区的具体立法工作情况要有一个比较全面的了解，对每个立法项目，做到提前介人，与起草部门一起起草、一起调研、一起论证，限期完成法规规章草案的起草工作，并组织协调各种关系，充分发挥地方立法中的主导作用。其次，坚持地方立法工作的民主化、科学化、公开化，对涉及全局性问题和关系人民群众切身利益的立法项目，应实行“开门立法”，应有立法机关有关工作委员会、政府有关部门和大专院校专家、学者及社会各界有关人士组成专门的起草班子，联合调研、起草论证，必要时可将法规规章草案登报公布，让广大群众充分讨论，提出修改意见，发挥人民群众关心和参与立法的积极性。这样做不仅提高了立法的透明度，还可以增强人民群众学法、守法的自觉性，从而使法规规章的制定和贯彻实施具有更坚实的群众基础。
(四)完善立法程序，提高立法质量。首先要按照《立法法》的规定，认真制定立法规则和立法计划，有关部门认为需要制定地方性法规和政府规章的，应当向立法机关报请立项，各部门提出立项建议，都要按照省委、省政府的总体工作部署，区分轻重缓急，确保重点，兼顾一般。凡是改革实践经验还不成熟，各有关方面的意见分歧较大，省委、省政府对有关重大问题尚未作出决策的，不宜急于报请立项。已经立项的法规和规章，不论由哪个部门具体起草，都要从实际出发，采取座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取有关机关、组织和公民、尤其是基层组织、基层群众的意见，要广泛集中民智，充分体现民意，多谋善断。对起草过程中遇到的矛盾和问题，要多与有关部门沟通、商量，密切配合;如果有原则性的不同意见，要及时按照规定程序报请省政府领导决定。其次，法规规章起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送本级政府法制机构进行统一审查，由法制机构直接向本级政府提出审查报告和草案修改稿。这是保证立法质量，使之符合上位法的规定，避免与国家法律、法规和有关规定不协调的重要措施。第三，法规和规章起草和审查部门要自觉地服从并服务于改革、发展、稳定的大局，注意克服部门利益和地方保护主义，全面、准确地贯彻执行党的路线、方针、政策，确保所制定的法规和规章，既符合法制统一原则，又具有明显的地方特色及针对性、实效性和可操作性。
(五)健全立法机构，增加立法投人。随着西部大开发和建设绿色经济强省的不断推进，需要进行立法和立法研究、论证的项目很多，立法任务十分繁重，但是目前立法机关和政府法制部门和政府各部门法制机构的设置和人员配备与日益增加的立法任务已愈来愈不适应，因此，需要大力加强立法队伍的整体素质和实力，特别是要在政府机构改革中提高政府法制工作机构的规格和充实人员编制，使它能对立法过程中的“马拉松”式的扯皮、争执，有一个“快刀斩乱麻”的综合协调权威。立法并不是哪一个部门的事情，而是整个国家建设的重要组成部分，必须在经费上给予充分的保证，财政部门应当专列立法经费，以确保立法活动正常开展。
|
