广东地方立法的理论与实践

刘兴桂

（本文刊载于广州大学学报（综合版）1999年9月第3期）

        摘 要：改革开放十八年来，广东根据地方经济发展的特点和实际需要，制定了一系列的地方性法规，在地方立法方面呈现出先行性和探索性等特点，为广东地方经济社会的有序发展、人民生活质量的提高准备了强有力的法制背景。

    关键词：地方立法 先行性 探索性 实践

发展市场经济离不开法制，这不但是世界各国实践经验的总结，也是建国以来尤其是改革开放以来国内建设正反两方面实践经验的总结。九届全国人大二次会议把依法治国写人了宪法修正案。广东作为中国改革开放的前沿地区，在市场经济建设方面所取得巨大成就，这与重视地方立法和依法治省不无关系。

但是，在很长一段时间里，广东同国内其他地方一样，执行的是计划经济体制，后来改为有计划的商品经济体制。虽然那时广东商品经济的发达程度高于其他地区，市场机制的作用也不断增强，但离规范的市场经济仍有相当差距。之后，由于经济体制改革以及法制建设跟不上广东经济腾飞的需要，宏观和微观经济关系领域出现了一些问题，发展观念上的偏差必然导致经济运行秩序的混乱和无序。随着国家法律法规的逐步完善，尤其是地方经济法制建设的加强，商品经济运行的相关规则逐步确立。1992年以来，国家作出了建立社会主义市场经济体制的重大决策，加快了市场经济立法的步伐。广东省及广州、深圳等市立法机关也抓住机遇，加紧了对各种经济关系的立法规范工作，注重运用立法手段解决向市场经济转轨过程中的诸多问题，无论省级或是市级有权立法的机关，都日渐增多地以地方立法方式保护外商投资、保护民营和私营经济、推动科技进步、治理环境、发展农业。

改革开放十八年来，截至1996年底，广东全省各有权机关制定地立性法规三百多项，其中省人大及其常务委员会制定一百六十多项，广州市五十多项，深圳市、珠海市、汕头市共八十多项，民族自治地方四项。这些法规中属于经济方面的占了半数以上。因此，从某种意义上说，广东市场经济法制体系已初具规模、形成了自己的特色。回顾与总结广东依法治省的经验与成就，无疑有助于今后更进一步加强和完善地方市场经济法制的建设。

一、广东地方立法的先行性和探索性

在广东，多数的地方性法规是依据国家法律要求制定的执行性规定，或根据某项法律的原则规范制定的补充性法规，也有相当部分是根据地方经济发展的特点和实际需要制定的先于国家立法的自主性法规。可以说广东地方立法已呈现出先行性、探索性等特点。

地方立法的先行性特点是由中央与地方分权体制决定的。在这种体制下，有的问题由中央解决，有的问题由地方解决，有的问题由中央和地方共同解决。由于种种原因(如各地情况不同)，很多急需以立法方式解决的地方问题，不可能坐等中央立法。这就要求地方政府能自主地解决应当由地方立法解决的各种问题。正如邓小平同志指出的:“有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律”。为了适应改革开放的需要，加快立法步伐，全国人大曾授权国务院和广东、福建等省就经济体制改革和特区建设的问题制订暂行条例和特区法规，同时允许其他省市可以根据需要先行试验立法，后来深圳、厦门、汕头、珠海等经济特区也获得了这样的权力。

由于地处改革开放的前沿，在遵循国家宪法和法律精神的前提下，广东省及深圳、广州等市结合地方经济发展中的一些矛盾和问题制定了不少行之有效的经济法规，如有关公司、合伙、经营合同管理、产品质量、消费者权益、城建环保、劳动者权利等方面的法规规章，填补了国内立法的空白，解决了当时当地一些急需解决的问题，并为在全国范围内出台比较成熟、完善的经济法律提供了有益的经验。

二、广东地方立法的实践

地方经济法规体系作为国家法制的组成部分，它的建立和完善无疑是同国家经济法律法规体系的建设和完善相对应的。因此，地方经济法规体系建设也主要围绕经济主体、市场行为和经济秩序管理、社会保障等领域展开。近几年广东主要突出了以下几个领域的立法建设:

1.规范市场(经济)主体的立法

如1.993年5月出台的《广东省公司条例》，是当时国内较完备的一部规定现代公司制度的法规，共四章172条，同1991年7月1日正式施行的《中华人民共和国公司法》相比，其内容基本符合后者的规定:加上《广东省公司破产条例》(1993年5月)、《深圳经济特区股份有限公司条例》(1993年4月)、《深圳经济特区有限责任公司条例》(1993年4月)、《广东省合伙经营条例》(1.995年5月)等法规，为现代企业在广东的建立起了重要的作用。另外，关于股份制企业改革和乡镇企业、私营企业、个体工商户、农村经济组织的法律地位，也颁布了一些地方法规和规章。

2.维护经济秩序的法规规章

如关于经济合同、农村承包合同、土地矿产资源、农渔业、邮政管理、城乡市场管理、反不正当竞争、农村集体经济审计、打击假冒伪劣产品、规范农药使用、车船交易等方面都进行了立法规制。省一级立法如:《广东省经济合同管理条例》(1996年4月)、《广东省城镇集体所有制企业承包合同暂行规定》(1989年2月)、《广东省农村社区合作经济承包合同管理条例》(1992年)、《广东省技术市场管理规定》(1986年)、《广东省拍卖业管理暂行规定》(1991年6月)、《广东省经纪人管理条例》(1993年11月)、《广东省建筑市场管理规定》(1990年11月)、《广东省城乡集贸市场管理暂行办法》(1993年6月)、《广东省期货市场管理规定》(I993年7月)、《广东省建筑工程质量管理条例》(1996年9月)、《广东省产品质量监督条例》(1993年11月)、《广东省农村承包合同纠纷仲裁办法》(1992年10月)等等。市一级立法如广州、深圳等市关于房地产市场、横向经济联合、中介服务业的规定。

这些地方立法对中央法律一些原则性的规定作出了具体化、地方化的阐释，弥补了国家立法时间上的滞后和内容上的欠缺，有力地促进了地方经济的发展。比较突出的例子是在路桥建设方面，广东没有“等”、“靠”、“要”(即等国家颁布法规，靠国家政策规定，要国家给予资金)，而是在国家法律允许的范围内，充分发挥了地方立法的先行性和试验性功能，多渠道筹集资金修桥筑路。1988年广东省政府发布《广东省集资、贷款修建桥梁、公路收取车辆通行费实施办法》，经过近十年的建设，广东已形成质量优良、四通八达的公路运输网，为经济腾飞插上了有力的翅膀。

3.保障对外开放的法规

如有关外商投资企业的管理和服务，经济特区、经济技术开放区的法律地位，进出口管理等。从1980年4月的《广东省经济特区条例》颁布至今，这方面的立法增加较多，尤其是敢于结合改革开放形势需要，先行一步，规范一些新情况、新间题，如1989年省政府发布了《广东省私营企业举办中外合资、合作经营企业暂行规定》，在当时很有实践意义，依该规定，有法人资格的私人企业可以同外商合资或合作开办企业，鼓励私营企业与外商合资、合作举办以产品出口为主的或技术先进的生产型项目，限制举办非生产性以及产品涉及国家实行配额及进口许可证的项目。

4.加强城市管理和环境保护的法规

广东作为先发展起来的地区，城市化步伐相对较快，环境问题也较早地显露了出来，因此城市的依法规划与管理、污染的防范与治理比起其他地方更具紧迫性。为此，广东省及广州、深圳等市在这方面的立法也十分活跃。省一级立法如:《广东省土地管理实施办法》(I986年通过，1991年修改)、《广东省建设项目环境保护实施细则》(1987年)、《广东省城镇私有房屋管理规定》(1992年)、《广东省城市房屋拆迁管理规定》(1993年)、《广东省城镇个人建造住宅管理规定》(1992年)、《广东省物业管理条例》(1998年8月);市一级立法如:19%年《广州市城市规划条例》、《广州市城市绿化管理条例》、《广州市城市市容和环境卫生管理规定》、《广州市城市建设综合开发公司管理实施办法》(1988年)、《广州市建设项目控制新污染实施办法》(I984年)等。另外，一些市关于禁止养犬、禁放烟花爆竹、保护野生动物、保护水源水质、大气噪声污染的防治等地方法规，也对各地经济社会的平衡发展起到了巨大作用。

5.加强社会保障和维护公民合法经济权益的法规

如《广东省国营企业职工待业保险实施细则》(1986年)、《广东省临时工养老保险办法》(1989年)、((广东省省属、中央、部队驻穗企业、事业单位女职工生育保险办法》(1992年)、《广东省企业职工社会工伤保险规定》(1992年)、《广东省职工社会养老保险暂行规定》(1993年);另外广州、深圳等市也制定了不少关于女职工权益保护，实施《工会法》的办法等。1992年，珠海市率先颁布实施了社会劳动保险规定，在完善养老保险、失业保险、疾病或生育保险、工伤保险等方面作出了有益探索。1996年为贯彻实施《劳动法》，保护职工合法权益，广东省颁布了《广东省企业集体合同条例》、《广东劳动监察条例》，省内一些市还公布了最低工资线。1997年3月1日，深圳市开始实施失业保险条例。

以上情况表明，广东地方经济法规体系已相对健全，从市场主体法律地位的规定，主体行为及市场秩序的规范，到地方政府管理调控职权的规范，以及社会保障，基本上构成了一个有机联系、互相呼应的整体，为地方经济社会的有序发展、人民生活质量的提高准备了强有力的法制背景。

三、广东地方立法对宏观经济秩序和投资环境优化的作用

宏观经济秩序的稳定和投资环境的优化是国家和地方政府工作的重要内容。宏观经济秩序和投资环境的优劣不仅取决于一个地方的硬件建设，如交通、能源、通讯等，更取决于各项软件的建设，如法规的完善程度、政府管理与服务的质量水平等。在软件建设中，法制环境显得尤为重要，在国际上它往往成为人们衡量一个国家或地区经济社会秩序和投资安全的重要指标。

广东的宏观经济环境从改革开放以来，在国内一直处于较为优势的地位，工农业总产值从八十年代中期以来已赶超上海，近几年仍保持平稳发展势头。广东的基本建设成效显著，交通(尤其是路桥建设)、电力、通讯等条件大为改善，经济结构相对比较合理，外向型经济发展良好，财税收人持续增长，商品货币流通顺畅，物价涨幅得到了有效控制。与良好的宏观经济运行环境相对应，广东的法制建设环境也逐步改善，地方经济立法的领域、技术、民主性、科学性等方面都得到了较好体现，尤其在一些新的领域，能较成功地借鉴法制较完备国家的经验，适应国际惯例进行立法。这些规定弥补了中央立法的某些不足，解决了广东本地经济发展尤其是市场运行中的一些问题，同时也为其他地方解决这类问题提供了借鉴;另外，这几年的广东地方经济立法在不同的时期具有明确的针对性，搞了一些“短、平、快”立法项目，因而起到了及时解决问题的作用。以环境治理方面的立法为例，广州市治理白云山和珠江、深圳市治理大气和河流污染，广东协调珠江三角洲经济发展与环境综合治理，都是采取分别立法的做法，具有极强的针对性和时间性，虽然显得比较分散，但收效良好，起到了规范政府管理职权和强化管理权威的作用。除了立法层面的拓宽以外，立法对经济社会的直接功能也得到了较全面的发挥，立法工作从以前所体现的单纯规范、管理、限制的功能向保护、鼓励、引导的功能转化，如:《广东省促进科学技术进步条例》(1995年9月)、《广东省保护专利条例》(1996年9月)，就是很好的例证。

以往人们多习惯于把广东的发展归结为毗邻港澳、得开放的地缘优势，实际上，从更深的制度层次探讨，广东对市场经济法制建设所给予的关注和重视，更是功不可没。在贯彻国家法制统一的前提下，通过制定地方法规对市场主体权利和义务的确认，对市场行为和市场秩序加以规范，保持社会、经济、文化的快速、均衡和可持续发展，广东已作出了不少探索和努力，也积累了不少有益的经验，对地方市场经济发展更是起到直接的促进和保障作用。

广东经济法制建设中先行性、探索性的特点再次证明，改革是建设有中国特色社会主义的必由之路，在地方立法方面也要强化改革意识，在不违背宪法法律的前提下敢于和善于用改革精神解决立法中遇到的难题，勇于“闯”和“试”，积极主动地进行立法活动，及时理顺经济建设中的各种关系，只有这样，才能实现法制为经济发展“保驾护航”的功能。