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| “先行先试”应着力于政府转型——以公法的视角看浦东新区综合配套改革 |
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| 信息来源：上海法学网 |
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先行先试”应着力于政府转型
——以公法的视角看浦东新区综合配套改革 |
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| 肖明* |
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2005年，国务院常务会议批准浦东在全国率先进行综合配套改革试点。这标志着浦东新区继上世纪90年代启动开发开放之后，改革开放开始进入接轨国际惯例、完善社会主义市场经济体制的深层次和新阶段。
国务院批准浦东新区作为综合配套改革试点，推行“三不政策”(不给钱、不给项目、不给优惠政策)，浦东新区能得到的只是对外开放和制度创新的先行先试权。作为上海乃至全国改革开放的先行示范区，在依法治国和建设法治政府的大背景下，浦东新区的综合配套改革最关键的是要着力于政府转型。在新形势下，政府转型要致力于体制创新、职能转变、机制改革，这是由浦东新区当前所面临的“两个国际中心”的建设任务以及国际金融危机所带来的严峻挑战所决定的，也是依法治国和依法行政的内在要求。
一、革新行政理念：从管理型政府向服务型政府转变
近些年来，“服务型政府”成为了公共行政管理研究的热点问题之一。从西方立宪主义思想来看，权力的公共属性决定了服务职能是国家权力的本质属性之一，法国宪政学家狄骥早就说过：“这种公共权力决不能因为它的起源（合法）而被认为合法，而只能因为它依照法律规则所做的服务而被认为合法。”［1］而最早确切的提出 “服务行政”这一概念的是德国行政法学者厄斯特•福斯多夫（1902-1974），他于1938年在《作为服务主体的行政》一文中提出：时代已由个人照顾自己的“自力负责”转变为由社会力量来解决的“团体负责”，进而发展为党和国家政治力量提供个人生存保障的“政治负责”。［2］自此服务行政的理论渐为广大学者们所注意，其理论影响主要波及大陆法系国家如德国、日本、台湾等，如台湾学者林纪东在《行政法》一书中所言：“最好的政府是最能服务的政府。”［3］此外我国也有学者认为，服务行政是马克思主义创始人对社会主义国家的定位。马克思在总结巴黎公社革命经验时明确指出，公社的一切公职人员都是“社会公仆”而不是“社会主人”。［4］更有甚者认为“行政权也只有被运用于服务，才能被认为合法和正当，否则就属于滥用权力。”［5］
与服务型政府相对应的是管理型政府，或者说是规制型政府。从管理型政府向服务型政府的转变，与我们国家的经济体制改革有着密切的联系。建国后，我们实行的是“一大二公”的社会主义计划经济体制，由国家统筹安排社会的各项经济文化建设事业，由国家组织社会物质财富的生产与分配，由此形成了权力对社会资源的高度控制、行政权力高度集中的行政管理体制，我们可以称之为全能主义的“管理型政府”。在计划经济条件下，政府通过指令性计划和行政手段进行经济管理和社会管理，政府是全能型的；政府扮演了生产者、监督者、控制者的角色，为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化；在政府与企业的关系上，政府以国有资产所有者的身份直接进行生产经营，政企不分，企业没有生产经营的自主权；在政府与公民的关系上，强调政府的权威，忽视对公众参与制度的建设；在职能上，政府把自己塑造成“全能政府”的形象，政府职能无所不包，政府控制着一切人权、物权和财权；在国家利益、集体利益与个人利益的关系上，强调国家利益是最广大人民群众利益的集中体现，人民公仆没有自己的私利，因而严重忽视个人利益，造成以国家利益代替个人利益和社会利益，整个社会公众的生活整体上处于一种低水平的状况。在管制型政府模式下，以政府为本位的治理理念抑制了社会力量的培育和公众参与的积极性、主动性和创造性，滋生了官僚主义，造成公共行政效率的低下。［6］
全能型政府的职能模式是计划经济的产物，是我国经济体制改革的主要对象。社会主义市场经济的完善，要求政府把微观主体的经济活动交给市场调节。政府由原来对微观主体的指令性管理转换到为市场主体服务上来，转换到为企业生产经营创造良好发展环境上来。这一重大转变是艰难的，但却是完善社会主义市场经济必须啃掉的“硬骨头”。
党的十七大明确提出要构建服务型政府。构建服务型政府，既是对我国政府改革和发展方向的重新定位，也是建设社会主义和谐社会的内在要求；构建服务型政府的目标，既是构建适应社会主义市场经济体制的政府职能与行政管理体制的需要，也是落实科学发展观的需要。
二、建立评估体系：从“大政府、弱市场”转向“小政府、强市场”
浦东新区作为综合配套改革试验区，承担着改革先行者的角色。这一改革首先应该是行政管理体制与政府职能的改革，说到底就是要从管理型政府进一步向服务型政府转变，以适应市场经济体制建立与发展的要求。转换政府角色是一项复杂的系统工程，要完成这一转型，至少需要从以下指标来评估。
（一）从行政审批型政府转向“有限政府”
服务型政府的要义是权力有限的政府，政府与社会，政府与公民之间均应存在分权。
由计划经济向市场经济体制转型，政府所扮演的角色也发生了变化，从社会化大生产者的组织者变成了市场经济活动的监管者。在市场经济条件下，政府有必要通过规制市场行为和规范市场秩序，维护市场竞争活动的公平、公正，降低市场经济活动的运行成本，增进效率。但政府规制不应成为维持政府部门利益的手段。政府设置过多过繁的审批或检查项目，有的甚至是乱收费、乱罚款，大大增加微观主体的市场运行成本和制度成本，同深化市场改革的要求背道而驰。
坚持行政审批制度的改革是建立服务型政府的基础。把对市场准入的普遍性禁止转向一般性解禁，对不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批，坚决予以取消；可以用市场机制代替的行政审批，通过市场机制运作；对于确需保留的行政审批，要建立健全监督制约机制，做到审批程序严密、审批环节减少、审批效率明显提高，行政审批责任追究制得到严格执行。
（二）从政策导向型政府转向“法治政府”
服务型政府要求权力从人治状态转向法治，权力的运行从政策导向转向法律规范。
市场经济说到底是法治经济，这就需要政府从“权力本位”向“权利本位”转变。“权利本位”是建立在权力与权利二元对立的理论假设基础之上的，其深刻内涵说到底就是要让公共权力服务于公民个体的权利以及社会的公共利益，不允许政府凌驾于公民之上，不允许抽象的国家利益凌驾于公共利益之上。为此，需要以法律来约束政府行为，以防止权力滥用，防止政府职能的越位、错位与缺位。
当前对综合配套改革试验区如何“先行先试”，其一个讨论的热点问题，就是是否允许改革者“试错”，综合配套改革试验区有没有“试错权”。笔者可以理解相关学者和官员一心想要为改革开放排除观念和制度上的障碍这一顾虑和担忧，但是“试错权”这一提法本身不妥当，不符合法治理念。法治政府最重要的是要遵守“法律优位”和“法律保留”这两项原则，上述原则意味着政府的一切职权源自法律的授权，权力的主体、范围以及行使方式均应严格遵守法律，相对于公民的自由法则——“法无禁止即授权”，对政府而言——“法无授权即禁止”。此外，对于公民的基本权利以及宪法与法律保留给立法机关享有的权力，行政部门不得自我授权，不得自行制定行政法规与规章。
改革开放本身不应该以突破宪法和法律规范为代价。深圳市在改革开放初期对土地制度的突破不能受到改革者的推崇，更不能视为“良性违宪”。［7］改革开放要突破旧观念、旧体制的束缚，但是权力必须以法治责任来兜底，而不是单纯从是否具有善良动机这一主观要件来判断。改革开放从来不是，也不应该只是行政部门的事情，对于符合科学发展观，满足民众呼声的改革，立法部门应该主动配合；对于一些不能适应市场经济体制发展的法律法规，立法部门应及时废除或予以修改；对于改革开放过程中所遭遇的“法制盲点”，立法部门应区分中央与地方政府的事权权限，及时通过立法来保障。上海市人大常委会于2007年4月26日通过的《上海市人民代表大会常务委员会关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》，就事权和立法权两个方面提出了“东事东办”，无疑是立法部门对改革开放的积极支持。
（三）从权力封闭型政府转向“阳光政府”
服务型政府是一个对民众负责任的政府，改革开放应该回应民主的呼声，满足民众的利益诉求。在中国的宪法体制与政治语境下，构建服务型政府，就是要“全心全意为人民服务”，把“人民高兴不高兴，答应不答应，满意不满意”视作检验政府工作的标准，政府要倾听民意，解决民生，做到以人为本。
服务型政府“以人为本”的价值内核，必然要求权力的运行要公开，要自觉接受民众的监督。在宪法“权力与权利”的二元对立理论中，权力与权利是一对辩证统一的矛盾体。一方面权力来源于权利的让渡，而不受监督的权力本身又容易背叛权利，甚至侵犯和剥夺权利；另一方面权利的实现又不得不依赖权力的运行，没有有效的权力，权利自身难以实现。因此，为了保障权力的运行不违背权利的需求，对权力的监督就必不可少。而最有效的监督，就是让权力在阳光下运行，让权力从封闭状态走向透明、公开，减少因为政府与民众之间信息不对称而产生的腐败现象。
阳光政府要求政府信息公开，使每一个公民都享有获得与自己利益相关的信息。政府的各项政策措施，特别是与人民群众利益密切相关的行政决策，除涉及国家机密、经济安全和社会稳定的以外，都应向社会公开，给人民群众以更多的知情权和监督权，增强透明度和公众参与度。只有建立起政务公开的制度，才能把政府和政府官员置于公众的监督之下。
（四）从高成本收费型政府转向“有效政府”
服务型政府说到底是一个为全社会提供公共产品和服务的政府。要提高政府公共服务的质量和效率，关键是要对政府公共财政预算与转移支付有合理的制度导向。
公共财政的收支是否科学合理，一方面反映了政府运行的成本以及公民的税费负担水平，另一方面也决定了政府提供的公共产品与服务是否充分有效。把财政收入真正用到民生事业上来，把有限的财政优先投入到以改善人民群众生活质量，关乎千家万户生活命脉的义务教育、公共医疗、社会福利和社会保障、劳动力失业和培训、环境保护、公共基础设施、社会安全和秩序等方面来。这些都是一个服务型政府的最基本组成部分和核心内容TTP/1.1 200 OK
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