全国“法治进程中的地方法制建设”

专题学术研讨会

简       报

第3期                                                2009年12月4日

目    录

1．关于地方政府法制问题的研讨

2．关于地方法制的推动力与评价标准问题的研讨

报：教育部社科司，广东省教育厅科研处，华南理工大学校办、社科处；

送：广州市法学会；吉林大学理论法学研究研究中心；浙江大学光华法学院、南开大学法学院、厦门大学法学院、山东大学法学院、广东工业大学法学院；

发：华南理工大学法学院、知识产权学院各教学科研团队；

              1．关于地方政府法制问题的研讨

    大会报告第四单元讨论的主题是关于地方政府法制问题。会议由广东商学院副院长杜承铭教授、广州市南沙区人民法院杨建成院长主持，郑玉敏教授、杨斐教授、许玉镇教授、李秋成博士先后作了作了主题发言。邵俊武教授、房文翠教授、李毅主任对上述发言作了评议。

    东莞理工学院郑玉敏教授主题发言的题目是《行政自由裁量权的地方立法控制》。郑教授详细介绍了《广州市规范行政执法自由裁量权规定》的基本内容与特色，并归纳了该规定的发展意义：一，裁量标准格式化；二，细化规范；三，确认各种制度；四，体现先行性趋势；五，体现广州优良行政文化。最后，郑教授指出了行政自由裁量权的控制机制：内部控权、评估制度和行政监督的联动机制。

    广东外语外贸大学法学院杨斐教授的主题发言题目是《中央立法修改对地方立法的影响与启示》。杨教授以妇女权益保障法为视角，主要从立法技术上对我国中央和地方的妇女权益保障立法概况进行了详细的介绍，认为上位法的制定和修改导致下位法的修改具有必然性。杨教授同时指出了法律修改的方式和法律公布的情形、建议以及当前妇女权益保障立法的若干问题，并认为如果法律的修改率较大的话，最好将该法律废止。

    吉林大学行政学院副书记许玉镇教授的主题发言题目是《地方立法民主化进程中的行政相对方》，许教授首先从行政相对方参与地方行政性立法的意义与依据开始，之后谈到，符号化——行政相对方参与立法的尴尬现实，最后提出谁能真正代表行政相对方——利益集团相对方与弱势个体相对方权益诉求的差异性。地方立法的民主化，必须强化社会利益集团的组织化程度来形成公共领域和公民社会，只有这样，利益诉求不尽相同的行政相对方才能真正形成自己的利益代言组织，产生与行政机关以及其他相对方和社会群团进行立法博弈的真正力量。由此，公民结社自由和言论自由必不可少，否则立法的公众参与只能是玩笑。

    华南理工大学李秋成博士的主题发言题目是《地方规范性文件行政备案审查机制之比较》，他讲到，目前我国各级政府已经建立起对行政规范性文件的备案审查制度，但是由于对规范性文件的界定不同，对规范性文件的备案和审查要求也存在很大的差异，这些都在实践中影响和决定了地方行政规范性文件的监督和制约机制，也直接影响了地方法制建设和依法行政的水平。对地方规范性文件备案审查制度进行实证比较分析，将有助于改进地方规范性文件的备案审查制度，完善对地方政府抽象行政行为的监督和制约机制。李博士主要从实证的角度对上述问题进行考证，依据主要是2007年、2008年度广东省、四川省、内蒙古自治区、广州市、成都市规范性文件备案审查情况进行了不完全统计。

    广东工业大学邵俊武教授在评议中讲到，我们在讨论对地方行政进行监督时，一般从外部构置进行，这样可能造成一种结果是行政部门可能会联合起来对抗外部机制的监督与审查，过多的依赖外部机制，不一定达到效果，应从内部机制进行着手，郑教授和李博士的报告体现这种努力。对许玉镇教授发言，立法是一个利益选择而不是政治选择，以利益代表作出选择，而不是政治代表，应建立完善的符合利益代表的机制。对杨斐教授的发言，立法技术方面带有一种普遍性，地方权力的来源到底是一种中央放权还是自身的回权。

    广东商学院法学院副院长房文翠教授在评议中讲到，该单元发言主题内容针对性强，涉及微观具体的问题，研究方法上，都是实证研究，该方法更适合我国当前实际，有利于发现问题，我们共同的期盼政府依法行政。房教授认为，对于地方法制建设应拿出一个方案，或者说是构建性的研究更重要。希望各位学者能有后续的研究成果。

    广州市人民政府法制办公室研究中心李毅主任在评议中讲到，作为实际参与者，地方法制问题是一个客观存在的问题，地方法制很多东西值得关注。地方学者与实践部门联系密切，为推动法治发挥着重要作用。特别是广东省和广州市在各方面走在全国前列，地方法制建设的实践往和探索将为国家提供借鉴作用。

2．关于地方法制的推动力与评价标准问题的研讨

    大会报告第五单元的主题是关于地方法制的推动力与评价标准问题的讨论。会议由汕头大学法学院院长杨诚教授、吉林大学理论法学研究中心副主任黄文艺教授主持，杨松才教授、沈克非博士、侯玲玲博士、冯健鹏博士分别作了主题发言。里赞教授、张洪林教授、丁力博士对上述发言作了评议。

    广州大学人权研究中心主任杨松才教授的主题发言是关于番禺大石镇垃圾发电厂有关问题的法律分析。他在报告中首先介绍了该事件发生的始末，之后提出这一事件中所反映的一系列问题，并就这些问题做出了自己的分析。番禺大石镇垃圾发电厂事件一定程度上反映了普通民众与地方法制的关系，地方法制的核心需求是人权保障。这个事件体现了民众对我国法治的推动，事件的发生涉及到民众的生命权、健康权、财产权、知情权、表达自由等权利。希望该事件能够得到公正、公开、合理地解决，进而对推进地方立法、推进地方法制研究有所帮助。

    深圳大学法学院侯玲玲博士的主题发言题目是《深圳市集体劳动关系立法之分析》，她讲到深圳地方劳动立法的经验对全国具有重大的借鉴意义。特别是《劳动合同法》实施后遇到了各地方适用的问题，上海经验和广东经验在一定程度上时对劳动合同法的架空。侯博士认为中央和地方的立法应当是互相促进的。关于集体劳动关系立法的亮点主要体现在以下几个方面：（一）《深圳市实施<中华人民共和国总工会工会法>办法》（以下简称《办法》）首次将“集体谈判”一词纳入地方法规。（二）《深圳经济特区和谐劳动关系促进条例》（以下简称《条例》）创新设立停工事件恢复秩序和冷静期秩序。（三）《深圳经济特区和谐劳动关系促进条例》创新细化了集体协商双方主体的义务。深圳市集体劳动关系立法意义（一）以“集体谈判”取代“集体协商”，体现了劳资关系的本质（二）对集体行动的规范（三）强化了资方的谈判责任，并兼顾对用人单位权益的保护。

    西南政法大学沈克非博士的主题发言题目是《论土地改革中农民协会的功用——以1949年—1952年四川地区土改运动为分析对象》，他在报告中讲到，地方与中央是相对的概念，中央对应官，地方对应民。沈博士从实然角度看地方法制是否存在合理性进行论证，尝试着描述新政权对旧政权的接管是如何实现权利的渗透。沈博士首先分析了农民协会的组织与工作职能，继而分析农民协会对稳固政权的效用，最后分析农民协会对稳固政权的效用。从整个土地革命的运动来看，农民协会在其中所起到的作用，正在于其提供的政治条件和意识形态条件，从而为整个新政权提供了意识形态领导权确立的可能，并在此之上最终确立起了民主主义政府的权威。

    华南理工大学法学院冯建鹏博士的主题发言题目是《地级行政建制改革与我国宪法规范的社会适应性》，他在报告中讲到，从地区行政公署到“强县扩权”，我国的地级行政建制自现行宪法颁布以来屡经改革，并仍在改革中。面对这些改革，宪法的社会适应性显得有所不足，以至于改革事实与宪法规范龃龉不断。从宪法规范的角度来看，社会适应性的不足与规范自身的缺陷有关，这种缺陷又涉及到我国“确认书模式”的宪法思想和宪法审查制度的欠缺，从而具有一定的普遍性。只有从宪法社会适应性的角度改善我国宪法规范的内在结构，才有可能改变目前宪法规范在改革事实面前的被动状况。

    在评议阶段，四川大学法学院副院长里赞教授讲到上述发言人的报告和该单元的主题结合度似乎不够，但从中仍然读出本节的一些内容——地方法制的动力问题和标准问题。并对每位发言人的发言作了简短的点评（1）对杨诚教授，通过本地事件的关注，使事件戏剧化，可能成为推动法治的拐点。对原动力的理解，里教授认为仍然是利益问题。地方利益包括地方社会、民众、政府利益。（2）对侯博士，对集体劳动关系关注，从地方法制实践来看，将其具体到劳资关系的博弈，是地方法制动力的一个源泉。（3）对沈博士，用土改例子做实证研究，里教授认为在中国不存在高度自治的民众，农民协会不一定高度自治。地方自治的社会推动力量来自于社会参与。（4）对冯博士的发言，任何宪法都不可能圆满提供所有条件，这是必然地给地方法制带来空间。最后里教授提出一个问题应当关注：基层法制建设问题。应把县一级作为地方法制研究的重点进行思考，关心县情就是关心国情。

    华南理工大学法学院副院长张洪林教授在评议阶段讲到，从上述发言人报告从两个方面涉及到地方法制推动力问题。一个是个体推动力，如杨教授所说，但认为个体的推动力是很有限的。另一个是行业协会的推动，如侯博士所说的工会.沈博士报告中也降到了的行业协会的推动力，个人认为这是推动法治最重要的推动力。张教授在之后提到了城市与农村关系研究问题，李林教授说城市法治建设可以带动农村的法治建设，但其中涉及一个问题，经济、文化的问题，城市的观念能改变习俗吗？张教授对此表示怀疑。改革开放农村带动城市，法治建设则城市带动农村？地方与地方之间的经验也许不能互相借鉴。同时城市人口与流动人口对法治的要求也有差异性，这个问题值得思考

    中山大学法学院丁力副教授在评议中主要围绕侯博士的报告进行点评，他讲到，按照博弈论的观点，对集体谈判的效果表示怀疑，政府和企业有很多手段制约集体谈判的工人，同时政府要有所作为，必然调动社会资源，那么他们是如何调动？是通过这种谈判的方式？丁教授认为，对于这种谈判的方式，也许初衷是好的，但结果是否合符效率平等公平等等标准。

    在自由讨论阶段，与会代表就上述有关论题展开热烈讨论。佛山市禅城区法制局王学堂先生对上两个单元的发言发表自己的体会，他讲到，在实践中，政府是没有自由裁量权，即使有也没有那么大。对于垃圾发电厂肯定得建造，在思考问题时应该一定程度上站在政府的角度上。在中国建国后缺乏乡绅这一阶层，导致一系列问题。杨松才教授对此作出回应，他说其提到番禺建造垃圾发电站是想表明要由老百姓要有充分发言的机会。华南理工大学徐松林教授从个人亲身经历的两个事件来看中国法治进程，一个是某地方检察院对其的跨省追捕，反映基层的法制生态环境，另一个是深圳的“梁丽案”，案件中深圳法院主动征求学者意见，检察院按学者意见作出裁定，最后各方非常满意。徐教授从中得出三个结论：（1）中国法治的道路应该走一条自下而上的路。（2）戏剧化个案能引爆中国的法治进程。（3）法治建设的重点在基层 改革从基层做起，改善基层法制环境。

（记录：刘拓、李春辉；审核：李旭东；编辑：吴宇)