完善地方立法工作 构建和谐法治环境

鲍陈  钟连勇  康慧

        和谐社会首先是法治社会，法治社会的第一要件是有法可依。因此，包括地方立法在内的立法工作是构筑和谐社会的重要基础性工作。地方立法是我国社会主义立法体系的重要组成部分，经过二十多年的努力，地方立法为我国的法制建设，本地区经济和社会活动有法可依，国家立法实验先行等方面发挥了重要作用。但与此同时，伴随着地方立法数量的不断增多，地方立法中也暴露出理念不清、部门利益倾向、法规之间冲突、越权立法等问题。在进入更加重视立法质量的今天，这些现象的发生需要我们，尤其是我们立法工作者去分析和总结。本文拟就结合较大市二十多年来地方立法的实际，在剖析问题的基础上提出如何进一步完善地方立法工作的粗浅建议。

        一、当前地方立法工作存在的主要弊端

        1、立法为民的宗旨体现不够，民生立法相对滞后。
        立法的价值取向出现偏差，民本思想体现不够。地方立法的价值取向是地方立法的灵魂，立法为民是地方立法所普遍认同并鼎立追求的普遍原则和目标。但由于种种原因，长期以来地方立法的价值取向时常发生偏差，立法为民的宗旨体现不够。这种偏差往往从一个侧面得到体现，如有学者统计，截至2003年1月1日，全国现行有效的地方性法规共计6997部，除去地方人大及其常委会自身法规714部外，地方性法规名称中含有“管理”二字的就有2705部，占43.1%。从某市的具体情况看，其现行有效的34部地方性法规中，名称中含有“管理”两字的有16部，所占比例则达到47.1%。立法理念和导向由此可见一斑，导致确立国家机关及其部门权力和利益的立法过多，而缺少对经济组织、社会团体和个人的权利和利益的确认与保障。
        过度重视经济立法，民生立法相对滞后。改革开放以来相当长的时间内，经济领域立法和社会管理类立法充当了地方立法工作的重点。这种立法导向固然对地方经济的发展和城市建设的顺利进行起到了不可替代的保障和促进作用，但随着改革开放的深入，各种社会利益群体的诉求开始在立法层面显现出来，解决人民关心的、社会关注的矛盾和问题的民生类立法，在数量和涉及面上相对滞后现象异常突出，主要为规范劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障等方面而进行的民生立法，长期处于相对滞后的状态，从而逐渐演变成了构建和谐社会的制度性瓶颈。
        就南京市而言，1980年至2008年底，市人大共出台79部法规，其中仅有《南京市城乡居民最低生活保障条例》、《南京市大气污染防治条例》和《南京市蔬菜使用农药管理规定》等10余部法规属于较多规范了民生问题的专项立法，在一定程度上维护了公民在社会保障、环境和资源保护、食品安全等方面的权益，取得了较好的社会效果。但在劳动保障、全民健康以及疫病防治等解决民生问题的重要领域尚处空白。
        2、制度设计方面的创新不够，未能充分发挥法规对地区发展的引领功能。
        立法的过程实质就是通过设计制度，重新确定与调整主体的权利义务关系的过程。但法规是静止的，而社会是动态的，因此一件高质量的法规，在制度设计方面不但应该能够针对现实、解决老百姓关注的问题，同时还应该对未来作适当的预测，具有一定的前瞻性。另一方面，由于我国幅员辽阔，有些领域短时间HTTP/1.1 200 OK Server: Huadun-Server/3.0 Content-Length: 335 Content-type: text/html /> -->